《道路運輸業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》解讀
2015-02-24
2011年10月20日，交通運輸部正式印發(fā)了《道路運輸業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》（交運發(fā)〔2011〕590號，以下簡稱《規(guī)劃綱要》）。《規(guī)劃綱要》貫穿“加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)”這條主線，包含了道路運輸“十一五”發(fā)展回顧，“十二五”面臨的形勢和要求、發(fā)展思路和目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施等方面內(nèi)容，體現(xiàn)了道路運輸業(yè)發(fā)展的時代要求，是指導(dǎo)“十二五”時期道路運輸發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件。
？《規(guī)劃綱要》編制過程
按照交通運輸部黨組的要求，2009年9月，道路運輸司召開了道路運輸“十二五”規(guī)劃編制的專題會議，明確了規(guī)劃編制的總體工作目標(biāo)、工作任務(wù)和具體要求；2010年5月，經(jīng)過深入調(diào)研和緊張工作，形成了規(guī)劃的中間成果；在此基礎(chǔ)上，司分別組織了兩次由行業(yè)內(nèi)外專家參加的咨詢論證會，廣泛征求各方面意見；2010年7月，司將修改完善后的規(guī)劃初稿在全行業(yè)征求意見，并通過網(wǎng)絡(luò)等媒體廣泛征求公眾意見和建議；2011年4月；著手征求部內(nèi)有關(guān)司局的意見，經(jīng)過近半年的反復(fù)修改論證，形成了送審稿，經(jīng)9月22日部黨組審議，原則通過了《規(guī)劃綱要》，修改后再次征求部內(nèi)相關(guān)司局意見，最終于10月20日正式印發(fā)了《道路運輸業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》。
？《規(guī)劃綱要》的主要內(nèi)容
《道路運輸業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》是按照國務(wù)院賦予交通運輸部在道路運輸管理上的所有職責(zé)和工作要求制訂的?！兑?guī)劃綱要》全文由前言和五章組成。第一章是“十一五”發(fā)展回顧，主要分析了“十一五”道路運輸業(yè)發(fā)展取得的成績和存在的主要問題。第二章是“十二五”道路運輸發(fā)展面臨的形勢和要求。第三章是“十二五”發(fā)展的思路和目標(biāo)，包括指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)，這部分是規(guī)劃的核心內(nèi)容，也是對經(jīng)濟社會和道路運輸發(fā)展時代特征與要求的集中體現(xiàn)。第四章是重點任務(wù)，圍繞所確定的主題和目標(biāo)，從“旅客運輸、貨物運輸、出租汽車、運輸輔助業(yè)、國際道路運輸、樞紐場站、安全監(jiān)管與應(yīng)急保障、信息化建設(shè)、綠色運輸”九大方面，部署“十二五”道路運輸發(fā)展的重點任務(wù)。第五章是保障措施。主要從加強制度建設(shè)，夯實行業(yè)法治基礎(chǔ)；創(chuàng)新政策手段，強化政策支持力度；理順體制機制，提高行業(yè)管理效能；強化隊伍建設(shè)，提升隊伍整體素質(zhì)等四個方面，提出了保障行業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)的政策措施。
？《規(guī)劃綱要》的總體框架概括為：
總體框架概括為：“一個主題、五大理念、五類目標(biāo)、九大任務(wù)、四個支撐”。
——一個主題：以發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)為“十二五”道路運輸行業(yè)發(fā)展的主題。
——五大理念：以現(xiàn)代道路運輸業(yè)的五大內(nèi)涵——“一體化、集約化、精細(xì)化、信息化、低碳化”為“十二五”道路運輸發(fā)展必須堅持和秉承的五大基本理念。
——五類目標(biāo)：根據(jù)“十二五”發(fā)展形勢和要求，圍繞現(xiàn)代道路運輸業(yè)的內(nèi)涵，從“更安全、更高效、更便捷、更可靠、更綠色”五個方面，提出“十二五”道路運輸業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。
——九大任務(wù)：圍繞所確定的五大類目標(biāo)，從“旅客運輸、貨物運輸、出租汽車、運輸輔助業(yè)、國際道路運輸、樞紐場站、安全監(jiān)管與應(yīng)急保障、信息化建設(shè)、綠色運輸”九大方面，部署“十二五”道路運輸發(fā)展的重點任務(wù)。
——四個支撐：圍繞各項重點任務(wù)，分別從制度建設(shè)、政策體系、體制機制、隊伍建設(shè)四個方面，提出相關(guān)保障措施，支撐九大任務(wù)的順利實施。
？《規(guī)劃綱要》體現(xiàn)了三個方面的特點：
一是規(guī)劃的主題上?！兑?guī)劃綱要》緊緊圍繞國家“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略要求和部黨組推進(jìn)現(xiàn)代交通運輸業(yè)的總體部署，明確提出了“以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)為主線，立足理念、政策、體制機制和技術(shù)的全面創(chuàng)新，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級”的道路運輸發(fā)展的指導(dǎo)思想。確立“現(xiàn)代道路運輸業(yè)”這個主題，充分體現(xiàn)了國家在“十二五”期間以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整為主攻方向的根本要求。同時，發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)的目標(biāo)取向也是部黨組著力構(gòu)建現(xiàn)代交通運輸業(yè)的重要內(nèi)涵和道路運輸自身發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求。
二是在規(guī)劃的內(nèi)容上?！兑?guī)劃綱要》涵蓋了國務(wù)院賦予交通運輸部在道路運輸管理上的所有職能，包括道路客運、道路貨運、機動車維修、機動車駕駛員培訓(xùn)，以及新增的出租汽車客運、汽車租賃和地鐵與軌道交通運營及物流市場管理的職責(zé)（注：城市公交“十二五”相關(guān)發(fā)展規(guī)劃另行單獨編制）。《規(guī)劃綱要》不僅確立了以上各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域在“十二五”期間發(fā)展的重點任務(wù)，而且對于支撐行業(yè)發(fā)展的信息化建設(shè)、綠色運輸、安全應(yīng)急以及法規(guī)制度、行業(yè)政策、體制機制、隊伍建設(shè)等都提出了明確的要求，力求實現(xiàn)以《規(guī)劃綱要》為引領(lǐng)，全面指導(dǎo)道路運輸行業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
三是在規(guī)劃的結(jié)構(gòu)上?！兑?guī)劃綱要》圍繞發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)這一主線，以“城鄉(xiāng)客運一體化、貨運組織集約化、管理與服務(wù)精細(xì)化、依托載體信息化、發(fā)展方式低碳化”等“五化”建設(shè)為切入點，以為經(jīng)濟社會發(fā)展提供“更安全、更高效、更便捷、更可靠、更綠色”的道路運輸服務(wù)的“五個更”為總體目標(biāo)，部署了“十二五”期道路運輸行業(yè)發(fā)展的9項重點工作和4項保障措施，同時對于部分需要特別加以說明的發(fā)展理念、目標(biāo)以及重點工程等，規(guī)劃通過5個重點專欄的形式進(jìn)行了強調(diào)，《規(guī)劃綱要》力求主線清晰、內(nèi)容完整、重點突出。
？《規(guī)劃綱要》幾點說明
關(guān)于規(guī)劃的依據(jù)。規(guī)劃主要依據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》的總體部署和要求，同時全面參考和吸收了交通運輸行業(yè)各項“十二五”專項規(guī)劃的相關(guān)成果。
關(guān)于指導(dǎo)思想?！笆濉逼诘缆愤\輸業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想體現(xiàn)了兩個方面的特征：一是體現(xiàn)了“十二五”期國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，在總量繼續(xù)擴大的前提下，強調(diào)加快道路運輸業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，服務(wù)國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展；二是體現(xiàn)了道路運輸業(yè)發(fā)展的階段性特征和自身的發(fā)展要求，強調(diào)要助推綜合運輸發(fā)展，融入現(xiàn)代物流。同時，指導(dǎo)思想確定了未來道路運輸發(fā)展的總體方向，即努力構(gòu)建高效便捷、安全可靠、綠色環(huán)保、規(guī)范誠信的道路運輸服務(wù)系統(tǒng)。
關(guān)于基本原則。結(jié)合“十二五”期道路運輸發(fā)展的指導(dǎo)思想以及確定的工作目標(biāo)，從道路運輸業(yè)增長與發(fā)展的關(guān)系、政府和市場的關(guān)系、發(fā)展與節(jié)能減排的關(guān)系、自我發(fā)展和綜合運輸協(xié)同發(fā)展的關(guān)系、全局與重點的關(guān)系五個方面提出了“十二五”道路運輸業(yè)發(fā)展的基本原則，充分體現(xiàn)了道路運輸發(fā)展要與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適應(yīng)、與自身發(fā)展階段相適應(yīng)、與資源環(huán)境約束相協(xié)調(diào)的基本要求。
關(guān)于目標(biāo)體系的確定。一是總體目標(biāo)。綜合考慮“十二五”期我國經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢、道路運輸業(yè)發(fā)展條件、發(fā)展階段，結(jié)合現(xiàn)代道路運輸業(yè)的基本內(nèi)涵，提出道路運輸發(fā)展的總體目標(biāo)：到2015年，現(xiàn)代道路運輸服務(wù)體系建設(shè)取得突破性進(jìn)展，道路運輸服務(wù)的效率和質(zhì)量顯著提升，運輸安全監(jiān)管和應(yīng)急保障能力顯著增強，資源節(jié)約、環(huán)境友好型行業(yè)建設(shè)取得重大突破，法規(guī)政策、體制機制進(jìn)一步完善，市場監(jiān)管和公共服務(wù)能力有新的提高，能夠為經(jīng)濟社會提供更安全、更高效、更便捷、更可靠、更綠色的道路運輸服務(wù)。二是目標(biāo)分解。采用定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合的方法。定量指標(biāo)分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)，有利于理清道路運輸市場中政府和市場的職責(zé)，也有利于強化規(guī)劃的可操作性。其中預(yù)期性指標(biāo)是政府期望市場發(fā)展的方向，主要依靠市場主體的自主行為實現(xiàn)；約束性指標(biāo)是在涉及公共利益的領(lǐng)域?qū)Ω骷壍缆愤\輸管理機構(gòu)提出的工作要求，在預(yù)期性基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強化了政府責(zé)任。
考慮到道路運輸業(yè)發(fā)展更多依靠市場調(diào)節(jié)，政府確定道路運輸發(fā)展的相關(guān)數(shù)量指標(biāo)很難對道路運輸發(fā)展產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，且在推進(jìn)現(xiàn)代道路運輸業(yè)發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)在關(guān)注數(shù)量增長的同時，更加關(guān)注結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展質(zhì)量的提升，因此在指標(biāo)選取時更多考慮采用相對指標(biāo)替代絕對量指標(biāo)。指標(biāo)值的確定主要根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀及對“十二五”期的相關(guān)預(yù)測，結(jié)合國家和行業(yè)發(fā)布的相關(guān)規(guī)劃、專項意見等，綜合考慮確定。
關(guān)于發(fā)展指標(biāo)的預(yù)測。指標(biāo)的預(yù)測主要運用時間序列法、線性回歸、彈性系數(shù)法等方法，在對“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢及對道路運輸?shù)男枨箢A(yù)測的基礎(chǔ)上，以道路運輸行業(yè)歷年來的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，參考其他運輸行業(yè)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)，對行業(yè)發(fā)展自身趨勢進(jìn)行科學(xué)預(yù)測和判斷，并提出“十二五”道路運輸行業(yè)發(fā)展的相關(guān)指標(biāo)，最終利用專家經(jīng)驗法對結(jié)果進(jìn)行修正。
規(guī)劃綱要共設(shè)定發(fā)展指標(biāo)28項，其中約束性指標(biāo)8項，預(yù)期性指標(biāo)20項。8項約束性指標(biāo)主要涉及公共利益，集中體現(xiàn)了道路運輸發(fā)展中的政府責(zé)任，涵蓋了運輸安全、低碳發(fā)展、節(jié)能環(huán)保、普遍服務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域；20項預(yù)期性指標(biāo)主要體現(xiàn)對道路運輸發(fā)展的導(dǎo)向性，主要集中在更高效、更便捷、更可靠等依靠市場機制調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。
？“十二五”道路運輸發(fā)展的重點任務(wù)和支撐體系
根據(jù)“十二五”道路運輸業(yè)發(fā)展確定的主題和目標(biāo)，《規(guī)劃綱要》圍繞現(xiàn)代道路運輸業(yè)發(fā)展的要求，部署了九大重點任務(wù)和四大支撐保證體系。
（一）九大重點任務(wù)
——構(gòu)建便捷的客運服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)城鄉(xiāng)客運一體化。城鄉(xiāng)客運一體化是城鄉(xiāng)居民享受普遍公共服務(wù)的先決條件，是新形勢下道路運輸發(fā)展面臨的重大戰(zhàn)略任務(wù)，也是交通運輸行業(yè)做好“三個服務(wù)”的重要抓手。當(dāng)前，推進(jìn)城鄉(xiāng)客運一體化的體制條件已經(jīng)具備，“十二五”必須爭取有新的突破?！兑?guī)劃綱要》在突出城鄉(xiāng)客運一體化的同時，強調(diào)了道路客運與其他運輸方式的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此提出了3項重點工作，分別為：構(gòu)建完善的道路客運服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升整體服務(wù)水平；統(tǒng)籌區(qū)域與城鄉(xiāng)客運資源配置，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展；加強與其他運輸方式協(xié)同互動，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。
——提升貨運組織化水平，服務(wù)現(xiàn)代物流發(fā)展。促進(jìn)道路貨運向現(xiàn)代物流的轉(zhuǎn)型，是發(fā)展現(xiàn)代交通運輸業(yè)的重要途徑。《規(guī)劃綱要》提出了2項重點工作，分別是：創(chuàng)新道路貨運發(fā)展模式，提高集約化和標(biāo)準(zhǔn)化水平；著力培育重點貨運物流企業(yè)，全面提升物流服務(wù)水平。同時，以專欄形式明確了3個重點專項：培育現(xiàn)代物流企業(yè)、甩掛運輸試點工程、推進(jìn)貨運車型標(biāo)準(zhǔn)化。
——強化出租汽車市場管理，促進(jìn)行業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。出租汽車和汽車租賃的行業(yè)管理是交通運輸行業(yè)新增的重要管理職能，其發(fā)展的重點在于法規(guī)制度的規(guī)范和健康穩(wěn)定發(fā)展。《規(guī)劃綱要》提出了3項重點工作，分別是：引導(dǎo)出租汽車科學(xué)發(fā)展，完善運營管理機制；健全法規(guī)制度體系，規(guī)范市場經(jīng)營秩序；建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)汽車租賃健康發(fā)展。
——提升運輸輔助業(yè)服務(wù)水平，強化規(guī)范誠信經(jīng)營。運輸輔助業(yè)是道路運輸行業(yè)發(fā)展的重要組成部分，“十二五”期要從機動車維修、機動車維修救援網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、駕駛員培訓(xùn)等方面提高其服務(wù)水平與能力，給予更多的關(guān)注。《規(guī)劃綱要》提出了2項重點工作，分別是：推進(jìn)維修連鎖經(jīng)營，強化維修質(zhì)量管理；開展素質(zhì)教育工程，提升駕駛員培訓(xùn)質(zhì)量。
——加快國際道路運輸發(fā)展，提高運輸服務(wù)能力。國際道路運輸作為國家總體外交戰(zhàn)略的組成部分，是我國與周邊國家的經(jīng)貿(mào)發(fā)展和互信交流的重要支撐。“十二五”期其發(fā)展的重點在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境和口岸管理建設(shè)?！兑?guī)劃綱要》提出了2項重點工作，分別是：強化對外溝通協(xié)調(diào)，營造良好的外部發(fā)展環(huán)境；加強基礎(chǔ)建設(shè)，提高國際道路運輸服務(wù)能力。
——加快樞紐站場建設(shè)，提升集約化組織與服務(wù)能力?？拓涍\樞紐站場是道路運輸業(yè)發(fā)展的重要節(jié)點，對于提高道路客貨運輸業(yè)運作效率，促進(jìn)現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展具有重要的意義。“十二五”期，公路客貨運樞紐都要強調(diào)其功能與服務(wù)的提升?！兑?guī)劃綱要》提出了2項重點工作，分別是：加快城鄉(xiāng)公路客運站場建設(shè)，提高便捷化服務(wù)水平；健全公路貨運樞紐節(jié)點體系，提升物流組織能力。同時，以專欄形式明確了2個重點項目：公路客運站場和綜合客運樞紐、物流園區(qū)和公路貨運樞紐。
——健全安全監(jiān)管和應(yīng)急保障體系，提升整體保障能力。安全生產(chǎn)是道路運輸工作永恒的主題；隨著自然災(zāi)害和突發(fā)事件的不斷增多，加強應(yīng)急保障能力建設(shè)也是道路運輸發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)?！笆濉逼陂g，道路運輸安全管理的突出特點在于“精細(xì)化”，側(cè)重于制度設(shè)計、監(jiān)管手段的“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”；應(yīng)急保障突出應(yīng)急機構(gòu)與應(yīng)急機制建設(shè)?！兑?guī)劃綱要》共提出了3項重點工作，分別是：加強安全源頭治理，嚴(yán)格各種防范措施；加強重點領(lǐng)域監(jiān)管，落實企業(yè)主體責(zé)任；建立應(yīng)急保障體系，提高應(yīng)急保障能力。
——加快推進(jìn)信息化建設(shè)，提升道路運輸發(fā)展質(zhì)量。根據(jù)部《公路水路交通運輸信息化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，《規(guī)劃綱要》提出了道路運輸領(lǐng)域信息化建設(shè)的重點工作任務(wù)，包括：加強行業(yè)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，完善基礎(chǔ)信息平臺；推動企業(yè)廣泛運用信息技術(shù)，提高經(jīng)營管理水平；加快政府公共服務(wù)的信息化建設(shè)，提升綜合服務(wù)能力。同時明確開展道路運輸市場信用信息服務(wù)系統(tǒng)重大工程和區(qū)域物流公共信息服務(wù)平臺、城市出租汽車服務(wù)管理信息系統(tǒng)、道路甩掛運輸信息平臺示范工程建設(shè)。
——大力發(fā)展綠色道路運輸，促進(jìn)行業(yè)節(jié)能減排。通過管理制度、引導(dǎo)政策、運輸組織的創(chuàng)新，促進(jìn)道路運輸行業(yè)的節(jié)能減排是構(gòu)建綠色道路運輸服務(wù)體系的重要抓手?！兑?guī)劃綱要》圍繞行業(yè)節(jié)能減排、提升行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，共提出了3項重點工作，分別是：強化節(jié)能減排制度建設(shè)，加大行業(yè)監(jiān)管力度；加強節(jié)能減排政策引導(dǎo)，加快應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)；優(yōu)化運輸生產(chǎn)組織管理，推廣節(jié)能管理經(jīng)驗。
（二）四大支撐保障體系
為支撐發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)九大重點任務(wù)的全面履行，《規(guī)劃綱要》立足政府基本職能，圍繞“制度建設(shè)、政策體系、體制機制、隊伍建設(shè)”構(gòu)建四大支撐保障體系，全面強化政府對道路運輸行業(yè)的引導(dǎo)和管理：
——加強制度建設(shè)：制度體系建設(shè)是政府道路運輸市場行業(yè)管理最為基礎(chǔ)和重要的職能，也是構(gòu)建“公平、公正、統(tǒng)一、開放”的道路運輸市場體系的關(guān)鍵?！兑?guī)劃綱要》從法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、基礎(chǔ)制度三大方面，提出了在“十二五”期需要道路運輸部門制定和完善的道路運輸相關(guān)制度。
——創(chuàng)新政策手段：合理的政策手段是政府發(fā)揮其市場引導(dǎo)作用，促進(jìn)政府調(diào)控和市場機制相結(jié)合，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要抓手。《規(guī)劃綱要》著重從資金保障政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策兩大方面提出了“十二五”期需要積極爭取和研究制定的相關(guān)政策。
——理順體制機制：“統(tǒng)一管理、權(quán)責(zé)一致、精簡高效”的管理體制和“部門協(xié)作、區(qū)域統(tǒng)籌”的溝通機制是確保政令統(tǒng)一和職能履行的基礎(chǔ)保障。《規(guī)劃綱要》從理順運輸管理體制、轉(zhuǎn)變管理職能兩個方面，提出了“十二五”期道路運輸部門在體制機制建設(shè)方面的相關(guān)要求。
——強化隊伍建設(shè)：隊伍建設(shè)是發(fā)展現(xiàn)代道路運輸業(yè)的關(guān)鍵，《規(guī)劃綱要》針對運輸管理隊伍和行業(yè)從業(yè)人員兩大方面部署了“十二五”隊伍建設(shè)的重點任務(wù)。管理隊伍建設(shè)側(cè)重于編制管理、教育培訓(xùn)、裝備提升等方面。從業(yè)人員側(cè)重于強化職業(yè)資格管理制度。
