周林軍：中國PPP熱潮下的冷思考
2017-12-27
自2014年P(guān)PP模式在我國再次飆興以來，已三年有余。盡管PPP的熱度依然不減，但人們已開始用比較冷靜的眼光審視其過程。近期，國家有關(guān)部門屢次重申要重視PPP中的“不規(guī)范行為”，新聞媒體亦開始熱議“真?zhèn)蜳PP”等問題。筆者僅就以下方面略述己見。
一、Private=社會(huì)資本：圍繞政策用語的困惑
從翻譯學(xué)和語義學(xué)的角度，我國有關(guān)部門對(duì)PPP的中文翻譯令人側(cè)目，特別把其中的“Private”一詞譯為“社會(huì)資本”，在語言形式和語意內(nèi)涵上頗具新奇。
暫且不論P(yáng)rivate被譯為“社會(huì)資本”是否獨(dú)具匠心，但人們確有必要關(guān)注“政策用語”與“實(shí)施結(jié)果”之間的邏輯關(guān)聯(lián)。據(jù)有關(guān)報(bào)道，2015-2016我國PPP項(xiàng)目中標(biāo)金額中，國企占比高達(dá)70%以上。換言之，國家近幾年力推PPP模式并提倡“混合經(jīng)濟(jì)”，然其結(jié)果依然是國有經(jīng)濟(jì)成分一家獨(dú)大，其間諸多原因是否應(yīng)該反思？
或許有人說，將Private翻譯或解讀為“社會(huì)資本”旨在公平賦予所有經(jīng)濟(jì)成分同等權(quán)利，然而常言道，名不正則言不順，言不順則行失矩。從歷史的角度審視，PPP概念和模式的始現(xiàn)，原本是針對(duì)特定經(jīng)濟(jì)成分的特殊政策舉措，旨在解決公共行業(yè)中非公經(jīng)濟(jì)成分“缺位”和市場競爭“缺失”問題。然而現(xiàn)實(shí)的窘境是，在“Private=社會(huì)資本”這一政策用語下，意向?qū)Ｖ傅?ldquo;特殊政策”似有被異化為面面俱到的“普適政策”之嫌。
二、PPP成本競爭中的兩級(jí)分化
在此輪PPP熱潮中，國企（尤其央企）的市場斬獲令人刮目，而私企和外企的市場表現(xiàn)可謂平平。有人以為，這體現(xiàn)了國企或央企日益增強(qiáng)的市場競爭力。當(dāng)然更多的人以為，除了在機(jī)會(huì)和權(quán)利方面的原因之外，私企的不佳表現(xiàn)并非因其“競爭無能”，而是由于對(duì)手（國企）的“成本無畏”。
市場競爭在很大程度上系成本競爭。在搏擊爭斗中，如果一方以命相拼，另一方肯定心虛膽寒，正可謂，人不畏死，奈何拒之？同樣，在市場競爭中，如果某些企業(yè)不惜血本，其他對(duì)手自然拱手退讓。以前在分析國企困境時(shí)，人們?cè)幸粋€(gè)共識(shí)，即缺乏成本約束導(dǎo)致盲目投資和投資失誤，反觀前些年的數(shù)次境外巨額投資失誤及頻頻出現(xiàn)的“天價(jià)地塊”現(xiàn)象中，國企或央企的表現(xiàn)經(jīng)常是“膽高一籌”而非“技高一籌”。而民企在此輪PPP項(xiàng)目競爭中屢處下風(fēng)，究竟是“技不如人”，還是“膽不如人”？
需要指出，企業(yè)可以出于某種策略或不計(jì)成本地進(jìn)入市場，但不可能一直不計(jì)成本地保持市場。由于進(jìn)入成本終究要回收，進(jìn)入環(huán)節(jié)的“成本無畏”有可能意味著運(yùn)營環(huán)節(jié)的“成本無著”。僅就財(cái)政部項(xiàng)目庫目前儲(chǔ)存的數(shù)千個(gè)PPP項(xiàng)目測(cè)算，總投資已達(dá)8萬余億，加上資本利息和投資回報(bào)，屆時(shí)需要清償?shù)臄?shù)額已超過十余萬億。人們或應(yīng)警惕，此輪國企或央企的投資沖動(dòng)，將來會(huì)不會(huì)演變成為新一輪的政府或國有負(fù)債？
三、“以商養(yǎng)公”或“假公肥商”
PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流構(gòu)建最成功的范例屬香港地鐵項(xiàng)目。在該項(xiàng)目中，港府投資僅為1/3，其余全部由地鐵公司籌集。該公司通過地產(chǎn)、商業(yè)開發(fā)和其他業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的自負(fù)盈虧，成為全球城市軌道項(xiàng)目中的一枝獨(dú)秀。
香港地鐵的“以地養(yǎng)鐵、以商養(yǎng)鐵”模式為世界各國所激賞和借鑒。然而在我國某些地方，對(duì)該模式的借鑒并非全然出自公共服務(wù)之宗旨。例如某市長期覬覦某地塊的土地升值和商業(yè)開發(fā)，假修建公共綠地為名，行土地商業(yè)開發(fā)之實(shí)。還有某個(gè)城市，把原本完全可以由市場運(yùn)作的商業(yè)項(xiàng)目（譬如經(jīng)營性娛樂場所或收費(fèi)停車場等），簡單冠以“公共”名稱，堂而皇之地以PPP項(xiàng)目形式推介，“以商養(yǎng)公”被異化為“假公肥商”，其間的一個(gè)明顯特征是，一些項(xiàng)目中的公共服務(wù)內(nèi)容與商業(yè)開發(fā)內(nèi)容在體量、性質(zhì)、主次和主體之間嚴(yán)重失衡。從這一意義上講，人們?cè)谂袛郟PP項(xiàng)目時(shí)，不能僅僅關(guān)注其名稱何如，更要認(rèn)真審視其實(shí)際所在，不能坐視“明修棧道，暗度陳倉”亂象。應(yīng)該始終明確和牢記，PPP模式的引入，必須也只能是為了公共服務(wù)之目的，斷然不能成為政府的“生財(cái)之道”或商業(yè)開發(fā)的“敲門之磚”。
四、PPP法制環(huán)境：基礎(chǔ)法律優(yōu)先或?qū)ｍ?xiàng)法規(guī)優(yōu)先？
近期關(guān)于PPP立法的話題異常熱門。國家發(fā)改委和財(cái)政部亦分別提出了“特許經(jīng)營法”和“PPP法”立法思路。
從學(xué)理的角度，無論“特許經(jīng)營法”或“PPP法”均屬于專項(xiàng)法規(guī)，其調(diào)整范圍和內(nèi)容較為具體和狹窄。筆者以為，單憑專項(xiàng)立法，尚不足以應(yīng)對(duì)PPP發(fā)展中的關(guān)鍵法律難點(diǎn)和問題。譬如，中國有嚴(yán)格意義上的“公共企業(yè)”嗎？企業(yè)參與公共服務(wù)，享有什么特定權(quán)利及需要履行什么特定義務(wù)？事實(shí)是，我國PPP中的法律難題，更多地源自基本或關(guān)鍵法律原則的缺失。
反觀西方主要國家，對(duì)PPP項(xiàng)目行為及公共服務(wù)企業(yè)行為的規(guī)制，首先遵從的是公共行業(yè)基礎(chǔ)法律框架。例如美國公用事業(yè)法規(guī)定，企業(yè)一旦進(jìn)入公共服務(wù)行業(yè)，則具有“準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)”性質(zhì)并享有某些特定“公法權(quán)利”（包括特許或獨(dú)家經(jīng)營等），與此同時(shí)，亦需履行某些強(qiáng)制性的“公法義務(wù)”，包括接受政府監(jiān)管、提供“普遍服務(wù)”、禁止在服務(wù)區(qū)域內(nèi)“挑肥揀瘦”、以及未經(jīng)許可，不得轉(zhuǎn)讓特許權(quán)利及專用資產(chǎn)等。譬如1983年，路易斯威爾鐵路公司申請(qǐng)停運(yùn)一條邊遠(yuǎn)鐵路并得到了美國聯(lián)邦商業(yè)委員會(huì)批準(zhǔn)，理由是該項(xiàng)運(yùn)營每年導(dǎo)致企業(yè)20萬美元虧損。美國十一巡回法院否決了該委員會(huì)的決定并指出，廠商一旦進(jìn)入公共服務(wù)市場，在特定服務(wù)區(qū)域和特定服務(wù)期限內(nèi)享受合理贏利和承擔(dān)合理虧損應(yīng)當(dāng)成為其不可分割的權(quán)利和義務(wù)，由此判定，該公司中止該段鐵路運(yùn)營，顯然違反了“禁止挑肥揀瘦”和“普遍服務(wù)”法律原則并會(huì)對(duì)該地區(qū)的商業(yè)環(huán)境產(chǎn)生危害。
筆者認(rèn)為，在構(gòu)建和完善我國PPP法律環(huán)境的時(shí)序和次序上，基礎(chǔ)法律顯然應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于專項(xiàng)法規(guī)。當(dāng)務(wù)之急是要研究、制定和完善《公共服務(wù)法》、《公共企業(yè)法》、《公共服務(wù)監(jiān)管法》、《公共服務(wù)價(jià)格及補(bǔ)貼法》等基礎(chǔ)法律，要對(duì)公共服務(wù)行為、公共監(jiān)管行為、價(jià)格行為、市場行為、公共企業(yè)的性質(zhì)、范圍、權(quán)利和義務(wù)等確立法律原則和作出法律規(guī)定，只有如此，方可避免“特許經(jīng)營”或“PPP”等專項(xiàng)立法成為無源之水和無本之木。
五、圍繞資產(chǎn)“回購”的擔(dān)憂
理論上講，公共服務(wù)屬于授權(quán)的公權(quán)行為，其物態(tài)載體包括與之相關(guān)的公共資產(chǎn)或設(shè)施。從這意義上講，PPP是建立在授權(quán)公共服務(wù)行為與公共設(shè)施載體之上的市場運(yùn)作模式。譬如在BOT或TOT項(xiàng)目中，私人資本獲得的僅僅是限定時(shí)期內(nèi)的公共服務(wù)權(quán)和對(duì)公共資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)而非所有權(quán)。特許經(jīng)營期滿后，應(yīng)將相應(yīng)權(quán)利和資產(chǎn)完整和無償?shù)貧w還政府和公共部門，這也是多數(shù)國家的通行慣例和普遍做法。
然而在我國某些地方的PPP合同中，偶見特許經(jīng)營期滿后政府需“按照當(dāng)時(shí)市場價(jià)格回購”項(xiàng)目資產(chǎn)的條款。有人辯稱，這只是一種有償回購，并未改變最終的資產(chǎn)權(quán)屬，然而僅就詞義看，“回購”意味著，要想收回公共產(chǎn)權(quán)，除了付錢之外別無他法。這難道不是資產(chǎn)權(quán)屬的實(shí)質(zhì)性改變？
通過“回購行為”改變公共資產(chǎn)權(quán)屬的現(xiàn)象并非個(gè)別。某縣級(jí)城市的一座供水設(shè)施曾以數(shù)百萬元的價(jià)格賣給了私營企業(yè)，政府后來決定回購該資產(chǎn)進(jìn)行改造和運(yùn)行，這時(shí)該私企以市場價(jià)格為由，開價(jià)數(shù)千萬之巨。平心而論，私企的逐利無可厚非，但人們是否應(yīng)該認(rèn)真反思政府當(dāng)年出售公共資產(chǎn)權(quán)屬時(shí)的短視和無知。換言之，今天在合同中輕易地寫入“按照市場價(jià)格回購”的條款，那么試想，十余年或數(shù)十年后，當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格是一個(gè)什么樣的天價(jià)？如此淺顯的道理，人們難道真的不明白？
當(dāng)然這并不意味著拒絕PPP項(xiàng)下所有的贖買行為，根據(jù)研究，由于BOT和TOT項(xiàng)目時(shí)限通常較長，因而在臨近經(jīng)營期滿，投資成本收回且資產(chǎn)面臨移交時(shí)，經(jīng)常發(fā)生廠商無意為更新設(shè)備和技術(shù)而追加投入的情況，繼而會(huì)對(duì)資產(chǎn)的后續(xù)運(yùn)營帶來問題。為了鼓勵(lì)企業(yè)在PPP合同后期出于更新技術(shù)和設(shè)施之目的而持續(xù)投入，國際通行做法是允許根據(jù)廠商后期的新增投入成本原值（包括銀行利息）進(jìn)行核價(jià)，并給予“成本補(bǔ)償”，這種“按照成本”進(jìn)行補(bǔ)償與按照“市場價(jià)格”進(jìn)行回購之間有著本質(zhì)區(qū)別。
六、合理利潤：“應(yīng)有權(quán)利”或“必有權(quán)利”？
近三年，在筆者參與的諸多PPP項(xiàng)目方案評(píng)審時(shí)發(fā)現(xiàn)，政府部門及中介機(jī)構(gòu)經(jīng)常忙于甚至苦于為潛在的投資人計(jì)算或預(yù)測(cè)“合理利潤”。無獨(dú)有偶，財(cái)政部在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第十八條中規(guī)定，“合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮……等因素確定。”筆者理解上述良苦用心，但也有以下困惑：
首先是“合理利潤”的形成方式。究竟是通過投資人的競爭而形成，還是通過政府一方的計(jì)算、測(cè)算、假定甚至規(guī)定而產(chǎn)生？假如在PPP方案中為投資人計(jì)算或留足了合理利潤空間，那么投資人的競標(biāo)還有何意義？反之，假如實(shí)際競標(biāo)中的利潤空間與計(jì)算數(shù)值相去甚遠(yuǎn)，那么先前的計(jì)算或預(yù)測(cè)又有什么價(jià)值？1990年在柏林公廁經(jīng)營權(quán)拍賣會(huì)上，后來被稱之為“茅廁王”的漢斯 瓦爾承諾免費(fèi)提供公廁設(shè)施及其維護(hù)和清潔服務(wù)，在一片驚訝中輕松拿下經(jīng)營權(quán)。其實(shí)該公司的盈利點(diǎn)并不在每次如廁時(shí)的0.5歐元收費(fèi)，而在分散在城市各處的廁所外墻所承載的商業(yè)廣告，醒目且顯眼，加之收費(fèi)較低，很多著名公司紛至沓來。瓦爾公司成功啟示說明：合理利潤并不來自政府的事前計(jì)算，而是來自企業(yè)的事中競爭。
其次，合理利潤屬于一種什么權(quán)利？在某個(gè)PPP項(xiàng)目合同談判中，曾有企業(yè)要求將“政府應(yīng)確保企業(yè)實(shí)現(xiàn)合理利潤和避免虧本經(jīng)營”等文字載入合同條款。乍一看貌似合情合理，然仔細(xì)琢磨，字里行間中透顯著精明算計(jì)。
毋庸置疑，公共企業(yè)“有權(quán)在提供產(chǎn)品或服務(wù)收取合理利潤”，屬于“應(yīng)有權(quán)利”。如因政府原因?qū)е缕髽I(yè)無法實(shí)現(xiàn)合理利潤甚至虧損，前者自然責(zé)無旁貸。假如因自身或經(jīng)營性因素?zé)o法實(shí)現(xiàn)合理利潤，企業(yè)則應(yīng)自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，由此可見，“應(yīng)有權(quán)利”不可與“必有權(quán)利”或“實(shí)現(xiàn)權(quán)利”完全劃等。正如“男大當(dāng)婚”屬于“應(yīng)有權(quán)利”一樣，一個(gè)“當(dāng)婚”男子切不可以此為由來要求保障自己必須“成婚”。這實(shí)際上涉及到另一個(gè)重要法律原則,即“不保證必須得到合理收益”。美國聯(lián)邦法院在1933年的一個(gè)司法判決中指出，“公用企業(yè)遇到經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，依據(jù)憲法條款不應(yīng)給予其法律庇護(hù)”。
因此，要求“政府確保企業(yè)實(shí)現(xiàn)合理利潤和避免虧本經(jīng)營”，恰恰在這一點(diǎn)上偷換了概念。企業(yè)欲獲利，必經(jīng)艱難，企業(yè)想虧本，易如反掌。“確保企業(yè)合理利潤和避免虧本經(jīng)營”，表面上貌似合理，實(shí)際上精明算計(jì)，屬于“陷彼方于艱難之境”和“置己方于易守之所”，其目的無非是想轉(zhuǎn)移或“兜底”風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此應(yīng)保持足夠的警惕。
七、管住成本或管住利潤？
公共服務(wù)行業(yè)屬于資本密集性行業(yè)，其PPP過程涉及大量的資本投入。這些資本投入的清償來源無外乎有三，用戶付費(fèi)（經(jīng)營性收費(fèi)）、政府付費(fèi)（購買服務(wù)）、（商業(yè)或關(guān)聯(lián)）開發(fā)性收益。其中用戶付費(fèi)和政府付費(fèi)直接關(guān)乎公眾消費(fèi)價(jià)格和公共財(cái)務(wù)支出。這就帶來一個(gè)問題：如何避免公眾消費(fèi)價(jià)格和公共財(cái)務(wù)支出過度攀升？
傳統(tǒng)的公共行業(yè)價(jià)格監(jiān)管試圖通過限制廠商的利潤率來降低價(jià)格，即常說的“保本微利”。財(cái)政部在《指引》中“合理利潤率應(yīng)以…為基準(zhǔn)”的要求以及各省市區(qū)關(guān)于PPP項(xiàng)目收益率的諸多規(guī)定，一定程度上或都有此考量。然而必須指出，微利甚至無利，既不是降低公眾消費(fèi)價(jià)格和公共財(cái)務(wù)支出的必要條件，更不是充分條件。
眾所周知，投資成本是PPP項(xiàng)目總成本、以及計(jì)算公眾消費(fèi)和政府購買價(jià)格、相關(guān)稅費(fèi)、利潤取值時(shí)體量最大的要素。因此，PPP過程中對(duì)投資成本合理性的關(guān)注顯然應(yīng)優(yōu)先于利潤率合理性。道理很簡單，一個(gè)原本計(jì)劃投資5億的污水處理廠最終以3億成交、建成和投入運(yùn)營，那么從降低消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)政補(bǔ)貼的角度，肯定物有所值，如果其間廠商的利潤亦很可觀甚至超過了預(yù)測(cè)數(shù)值，那就更加物有所值。相反，假如這個(gè)原本計(jì)劃投資5億的廠通過PPP模式最終以8億元成交、建成和投入運(yùn)營，即便企業(yè)賬面微利甚至無利，依然不能說物有所值。微利未必價(jià)低，贏利必然保本，就是這個(gè)道理，況且還存在另一種可能性，即在賬面利潤微薄的背后，廠商是否已在建設(shè)環(huán)節(jié)賺得盆滿缽滿？
關(guān)注合理利潤、關(guān)注合理成本，管住利潤率、管住成本，體現(xiàn)了公共監(jiān)管由傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式的轉(zhuǎn)變。從投資環(huán)節(jié)審視，合理成本首先來自充分競爭，即PPP項(xiàng)目方案和條件、招標(biāo)程序和評(píng)審過程應(yīng)公開、公正和透明，同時(shí)要有足量的投資人參與。而從運(yùn)營環(huán)節(jié)審視，鑒于中標(biāo)人贏得市場后形成事實(shí)壟斷，即便如此，依然可以通過同類、同業(yè)和同域成本比較的方法來進(jìn)行事中的成本審視和管控。總之，無論是合理的投資成本或合理的運(yùn)營成本，完全可以通過事前和事中的競爭和比較加以判斷和管控。
合理成本實(shí)現(xiàn)的另一個(gè)重要方面還在于對(duì)資產(chǎn)溢價(jià)的嚴(yán)格管控。在一些TOT類型項(xiàng)目中，由于部門和官員過度關(guān)注PPP模式的融資功能或簡單追求國有資產(chǎn)的升值，因而在資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)出現(xiàn)高額溢價(jià)。殊不知，這種過度溢價(jià)意味著購買廠商將會(huì)以高成本進(jìn)行生產(chǎn)和定價(jià)，繼而導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：其一，廠商有可能通過放大成本規(guī)模來來放大利潤規(guī)模；其二，高額溢價(jià)成本將會(huì)轉(zhuǎn)化為公眾消費(fèi)計(jì)價(jià)或公共財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上屬于成本轉(zhuǎn)嫁。
應(yīng)當(dāng)指出，PPP過程中的某些資產(chǎn)過度溢價(jià)，根本不是國有資產(chǎn)的增值，相反也屬于一種經(jīng)濟(jì)利益輸送。從這個(gè)意義上分析，PPP過程之中的國有資本流失與否，其衡量標(biāo)準(zhǔn)并非簡單是賬面價(jià)值的高低，而應(yīng)是社會(huì)公眾或公共財(cái)政的獲益或損益程度。那種在國有資產(chǎn)增值的幌子下，機(jī)構(gòu)享溢價(jià)之利，公眾受溢價(jià)之累；前任收溢價(jià)之金，后任償溢價(jià)之債的做法，完全有悖國有資產(chǎn)保值和增值的基本宗旨。
PPP模式在我國的再度振興，反映了我國公共行業(yè)日益增長的市場需求，也反映出我國經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入。同時(shí)也對(duì)人們的知識(shí)結(jié)構(gòu)、治理理念、方式和能力提出了挑戰(zhàn)。在這一過程中，人們要關(guān)注某些不規(guī)范行為，其中既包括實(shí)施運(yùn)作的不規(guī)范，也包括政策措施甚至政策用語的不規(guī)范。不僅需要關(guān)注程序和流程方面的技術(shù)和技巧，更需關(guān)注在原理和要義方面的領(lǐng)悟和精通，而后者才是PPP的精義所在。
?。▉碓矗号炫刃侣劸W(wǎng)；作者系：西南政法大學(xué)和重慶大學(xué)兼職教授）
