韓國(guó)PPP法律框架及其對(duì)我國(guó)的啟示
2017-12-26
一、引言
PPP(Public-Private Partner-ship)廣義上指公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)為提供公共產(chǎn)品(或服務(wù))而建立的合作關(guān)系,狹義上指項(xiàng)目融資一系列方式的總稱(chēng)。在PPP模式下,公共部門(mén)和私人部門(mén)發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì),聯(lián)合投入資源來(lái)生產(chǎn)和提供產(chǎn)品(或服務(wù)),并共同承擔(dān)責(zé)任,分享收益。通過(guò)公私雙方的合作,不僅有利于緩解公共部門(mén)的支出不足,充分發(fā)揮私人部門(mén)的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì),也有利于優(yōu)化配置項(xiàng)目資源,提高資源的利用效率。
自從1992年在英國(guó)首次正式應(yīng)用以來(lái),PPP在美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、新西蘭和日本等主要西方國(guó)家得到廣泛響應(yīng),聯(lián)合國(guó)、世界銀行、OECD、歐盟委員會(huì)等國(guó)際組織或共同體將PPP的理念和經(jīng)驗(yàn)在全球范圍內(nèi)大力推廣,并廣泛應(yīng)用于發(fā)展中國(guó)家的公共項(xiàng)目建設(shè)中。近年來(lái),我國(guó)不斷持續(xù)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)及其所帶來(lái)的巨大基礎(chǔ)設(shè)施投資需求,為PPP模式提供了廣闊的應(yīng)用空間。
PPP是我國(guó)在缺乏制度性土壤條件下基于現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要而產(chǎn)生的新的公私合作模式,盡管在探索實(shí)踐過(guò)程中不乏成功的案例,在實(shí)際應(yīng)用中失敗的項(xiàng)目也很多,而缺乏系統(tǒng)的法律保障體系是其失敗的主要原因之一。
二、PPP協(xié)議的法律性質(zhì)
不同的部門(mén)法所調(diào)整的對(duì)象是不同的,合同各方所享有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)也不盡相同。PPP協(xié)議法律性質(zhì)的合理定位不僅有利于合作雙方事后糾紛的解決,提高私營(yíng)部門(mén)參與公共項(xiàng)目建設(shè)的積極性,對(duì)項(xiàng)目本身的長(zhǎng)久成功運(yùn)行也具有至關(guān)重要的意義。
PPP作為一種公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)共同提供產(chǎn)品或服務(wù)的合作模式,其法律本質(zhì)為一系列的契約關(guān)系。PPP結(jié)構(gòu)模式如圖1所示,主要包括三類(lèi)活動(dòng)主體:公共部門(mén)、私人合作者和其他利益相關(guān)者(如公共服務(wù)的消費(fèi)者、為公共設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供產(chǎn)品或服務(wù)的承包商或供應(yīng)商、融資的提供方等)。PPP實(shí)質(zhì)上就是這三類(lèi)利益主體互動(dòng)所產(chǎn)生的一系列法律關(guān)系(見(jiàn)圖1),其中最為核心的法律關(guān)系即公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的法律關(guān)系(即PPP協(xié)議),其權(quán)利義務(wù)關(guān)系的互動(dòng)將直接影響到整個(gè)PPP模式所涉及利益主體之間的權(quán)益關(guān)系。
PPP法律關(guān)系中的貸款協(xié)議、保險(xiǎn)協(xié)議、采購(gòu)/供貨協(xié)議、買(mǎi)賣(mài)/服務(wù)協(xié)議、承包建設(shè)合同、委托經(jīng)營(yíng)協(xié)議等均為私法契約,一旦發(fā)生爭(zhēng)議,可由私法來(lái)調(diào)整。而對(duì)于PPP協(xié)議的法律性質(zhì),無(wú)論在理論界還是實(shí)務(wù)界都存在爭(zhēng)議。政府部門(mén)與私人合作者之間既是采購(gòu)者與供應(yīng)商的關(guān)系,又是監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系,還是共同承擔(dān)責(zé)任、分享收益的伙伴式合作者的關(guān)系。PPP協(xié)議中既包括政府部門(mén)行使公共管理職能的內(nèi)容,又體現(xiàn)出公私雙方作為平等民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此,PPP協(xié)議表現(xiàn)為行政合同與民事合同的融合狀態(tài)。
三、我國(guó)PPP立法現(xiàn)狀
我國(guó)憲法對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)地位描述的修正變更,為非公有制經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域提供了根本法律保障。在憲法精神推動(dòng)下,國(guó)家立法機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)以及地方各級(jí)政府也紛紛通過(guò)修訂已有法律或是出臺(tái)各種政策規(guī)章,以消除體制性障礙,促進(jìn)PPP模式在公共項(xiàng)目中的運(yùn)用。根據(jù)現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方政府規(guī)章四個(gè)層次法律體系,我國(guó)PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)現(xiàn)狀如表1所示。
另外,《中外合資經(jīng)營(yíng)法》、《中外企業(yè)法》以及外匯管理、外債登記、對(duì)外擔(dān)保等相關(guān)法律法規(guī)適用于有外國(guó)投資的PPP項(xiàng)目公司?,F(xiàn)行法律中還有對(duì)外商來(lái)華投資在關(guān)稅、進(jìn)出口權(quán)、土地使用權(quán)、稅收等方面的規(guī)定。上述這些法律、法規(guī)文件基本構(gòu)成了我國(guó)公私合作制制度的政策、法律保障體系,為我國(guó)PPP模式的運(yùn)作起到了一定的指導(dǎo)作用。
四、韓國(guó)PPP法律框架的內(nèi)容
(一)韓國(guó)PPP法的發(fā)展歷程
韓國(guó)PPP法的發(fā)展歷程如表2所示,從中可以看出韓國(guó)有關(guān)PPP法律內(nèi)容的制定與修訂逐漸趨于完備化、系統(tǒng)化。在1994年8月之前,還沒(méi)有較為正式的有關(guān)法律文件出臺(tái),而關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也只有個(gè)別法律條款進(jìn)行了簡(jiǎn)單的規(guī)定。但在之后的十年內(nèi),一系列有關(guān)PPP的法律文件相繼頒布并施行。
(二)政府政策支持體系
韓國(guó)政府在政策上給予PPP項(xiàng)目全方位的支持,具體表現(xiàn)為土地購(gòu)置、收益保障、稅收減免、信用擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等各個(gè)層面的優(yōu)惠措施。值得一提的是,韓國(guó)政府還會(huì)根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化在年度計(jì)劃中對(duì)PPP項(xiàng)目引人臨時(shí)性支持措施。
(三)相關(guān)行政主體
韓國(guó)PPP項(xiàng)目的主要參與方有戰(zhàn)略投資部(MOSF),相關(guān)主管部門(mén)以及私營(yíng)部門(mén)。在MOSF下設(shè)立PPP評(píng)估委員會(huì)(PRC),PRC由三部分人員組成:一是戰(zhàn)略投資部部長(zhǎng)(主要負(fù)責(zé)人);二是PPP項(xiàng)目相關(guān)主管部門(mén)的副部長(zhǎng);三是私營(yíng)部門(mén)具備PPP相關(guān)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家。另外,依據(jù)PPP法成立的公私參與基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心(PI-MAC),為PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供全面專(zhuān)業(yè)支持,在韓國(guó)私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域扮演著極為重要的作用。它不僅是有關(guān)PPP理論政策的研究制定者,還充當(dāng)管理PPP項(xiàng)目政府機(jī)構(gòu)的角色,同時(shí)也是韓國(guó)PPP市場(chǎng)的推動(dòng)者。
五、韓國(guó)PPP立法對(duì)我國(guó)的啟示
我國(guó)現(xiàn)有的PPP法律保障體系為私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入公用事業(yè)創(chuàng)建了法律與政策基礎(chǔ),但是遠(yuǎn)不能滿足PPP發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,PPP模式在實(shí)踐中仍然面臨著各種各樣的困難和問(wèn)題。
與我國(guó)情況類(lèi)似,PPP模式在韓國(guó)的起步時(shí)間較晚,相關(guān)立法也是基于現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要在近幾年才不斷趨于系統(tǒng)、完善。在1994年8月之前,韓國(guó)還沒(méi)有較為正式的相關(guān)法律文件出臺(tái),而到2005年僅十年之間就建立起一套十分完備的PPP法律體系,這一體系的完善極大地促進(jìn)了PPP的發(fā)展以及私營(yíng)部門(mén)參與PPP的積極性,近些年來(lái)私營(yíng)投資額在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域呈不斷上升的趨勢(shì)(如表3所示)。因此,充分借鑒韓國(guó)PPP立法經(jīng)驗(yàn),對(duì)盡早完善我國(guó)的公私合作制立法具有重要意義。
通過(guò)對(duì)比分析我國(guó)PPP立法現(xiàn)狀與韓國(guó)PPP法律框架,我國(guó)PPP法律體系無(wú)論在立法水平上還是政策實(shí)施方面都存在較
大的差距,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
第一是法律位階低。PPP模式運(yùn)用到公共項(xiàng)目中的立法體現(xiàn)主要集中在部委規(guī)章、地方政府管理?xiàng)l例等位階較低的層面,其權(quán)威性不足,一方面難于取信于投資者,另一方面無(wú)法解決一些法律沖突。
第二是沒(méi)有針對(duì)PPP的專(zhuān)門(mén)法律。目前我國(guó)不僅沒(méi)有針對(duì)PPP的專(zhuān)門(mén)法律,行政規(guī)章也只有三個(gè),其余多為部委規(guī)章與地方性的管理?xiàng)l例和針對(duì)具體項(xiàng)目而訂立的專(zhuān)營(yíng)管理辦法。這種開(kāi)放式的架構(gòu),首先不利于國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一管理;其次這些規(guī)章條例的穩(wěn)定性很差,而PPP項(xiàng)目的運(yùn)行期間一般比較長(zhǎng),容易損害政府信用;適用于各地的管理辦法可能存在不一致甚至矛盾的地方,容易導(dǎo)致制度的不統(tǒng)一以及不公平的現(xiàn)象發(fā)生,也不利于PPP項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。
第三是法律法規(guī)粗糙,操作性差。韓國(guó)法律不僅對(duì)適合采用PPP模式的設(shè)施類(lèi)型做了十分詳盡的分類(lèi),而且將PPP項(xiàng)目區(qū)分為政府立項(xiàng)招標(biāo)項(xiàng)目和企業(yè)主動(dòng)建議項(xiàng)目,并對(duì)二者的采購(gòu)步驟也做分別的具體規(guī)定。我國(guó)不僅缺乏細(xì)致的法律、法規(guī),也沒(méi)有關(guān)于PPP項(xiàng)目詳細(xì)的操作程序。
第四是對(duì)PPP模式的發(fā)展欠缺主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。目前在我國(guó)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作涉及建設(shè)部、發(fā)改委、交通部等不同行政機(jī)構(gòu),缺乏主導(dǎo)機(jī)構(gòu),不能對(duì)PPP模式進(jìn)行統(tǒng)一的、全方位的支持。而韓國(guó)則設(shè)立了PIMAC,PIMAC負(fù)責(zé)發(fā)布年度PPP計(jì)劃以及編制PPP指南,為PPP項(xiàng)目提供了具體而可操作的指引。
第五是缺乏配套的政府政策支持體系。PPP涉及的領(lǐng)域一般為投資規(guī)模大、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,這一模式的引入有效地緩解了財(cái)政資金不足的狀況。政府作為PPP的參與方以及公共利益的代言人,應(yīng)制定適合PPP項(xiàng)目發(fā)展的宏微觀政策體系,設(shè)置合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,加強(qiáng)政府本身信用建設(shè)以及人才培養(yǎng),為PPP的運(yùn)作創(chuàng)造良好的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
PPP在我國(guó)實(shí)踐中仍然缺少統(tǒng)一配套的法律保障體系,我國(guó)應(yīng)加快PPP立法進(jìn)程,借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)具體實(shí)際,形成以憲法為首,以《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》專(zhuān)門(mén)立法為主,大中型項(xiàng)目單項(xiàng)立法作為補(bǔ)充,地方法規(guī)、行業(yè)法、公司法等法律法規(guī)相配套,其他文件作為指導(dǎo)的系統(tǒng)法律體系。
政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,可以參考韓國(guó)PPP機(jī)構(gòu)設(shè)置模式,由政府某一部委進(jìn)行專(zhuān)屬管理,負(fù)責(zé)制定與之相關(guān)的政策,并進(jìn)行監(jiān)管。此外,還應(yīng)該在該部委下設(shè)立為PPP項(xiàng)目實(shí)施提供全面專(zhuān)業(yè)支持的經(jīng)濟(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和技術(shù)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)(可利用現(xiàn)有行業(yè)部委下具有相應(yīng)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家),以更好地發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì),滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求。
(作者單位:天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部)
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