作者簡介：翁燕珍 交通運輸部科學(xué)研究院 博士、助理研究員
公私合作伙伴關(guān)系（Public-Private Partnerships，以下簡稱PPP）是指在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共產(chǎn)品和服務(wù)提供中的一種長期合作關(guān)系。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP模式通常指由社會資本承擔(dān)設(shè)計和建設(shè)以及運營和維護等大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理的投資回報，而政府部門則負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。這種模式能較好地解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營當(dāng)中的融資難及運營效率差的問題，同時也能活躍社會資本。英國是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家，在公路領(lǐng)域有很多實踐。筆者在對有關(guān)文獻材料進行翻譯、整理和分析基礎(chǔ)上，形成了本篇文章，以期對我國公路領(lǐng)域推廣PPP模式有所啟發(fā)和借鑒。
一、英國PPP項目概述
?。ㄒ唬㏄PP項目的起源
英國是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家。20世紀(jì)80年代，私人部門開始參與英國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理。1992年，英國面臨經(jīng)濟衰退、公共支出不斷擴大，政府提出私人融資計劃（Private Finance Initiative，簡稱PFI），極大地促進了私人資本介入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。英國PPP大致分為兩類：一類是特許經(jīng)營，凡是由使用者付費都稱為特許經(jīng)營；另一類是私人融資計劃（PFI），由政府付費的稱為私人融資計劃。PFI是英國特有的一種基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營管理的模式。截至2014年3月，英國PFI項目累計金額566億英鎊。為了便于表述，本文不再區(qū)分特許經(jīng)營和私人融資計劃，都統(tǒng)稱為PPP。
在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，最早按照使用者付費模式管理的三個PPP項目是伊麗莎白二世女王大橋（Queen Elizabeth Ⅱ Bridge）、塞文二橋（Second Severn Crossing）和M6高速公路[1]。從1996年開始，英國新的PPP合同不再采用使用者付費模式，而是采用影子收費或政府直接付費方式向使用者提供免費道路服務(wù)，政府基于服務(wù)可得性等因素從預(yù)算資金中撥款向私人部門支付費用。
英國最初提出PPP的主要原因包括以下幾個方面：一是多年政府投資不足造成基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金缺口又超出公共部門財政能力；二是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式存在較多不足，包括成本超值、進度推遲、資產(chǎn)全生命周期成本高；三是政府希望向私人部門轉(zhuǎn)移更多風(fēng)險；四是希望公共部門的支出能夠獲得更多價值。此外，英國政府也想借助PPP改善公共部門資產(chǎn)負債表債務(wù)狀況。
?。ǘ㏄PP項目的發(fā)展
隨著各方對PPP項目條件認(rèn)識的不斷提高，以及相關(guān)法律政策的出臺和修正，PPP模式在實踐中不斷地作出調(diào)整。英國國家審計署（NAO）和議會也一直密切關(guān)注PPP。1998年，國家審計署首次發(fā)布了關(guān)于PFI報告[2]。報告指出，PFI項目通過物有所值評價（Value for Money, VfM）可以實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，同時也有助于改善風(fēng)險分配、優(yōu)化合同條款等。隨后，英國還采取了一系列措施完善PPP相關(guān)政策，如制定PPP標(biāo)準(zhǔn)合同、對政府雇員合法利益的保護、對合同調(diào)整留有空間等。目前標(biāo)準(zhǔn)合同已經(jīng)開始使用，如果最終簽訂合同與標(biāo)準(zhǔn)合同存在著差異，需履行相關(guān)審批手續(xù)。另外，英國在推動PPP時還非常注重對政府雇員的保護。如果一項資產(chǎn)或服務(wù)通過簽訂合同方式交給私人提供者或運營商來提供，有關(guān)就業(yè)法律規(guī)定會對公共部門雇員的合法利益予以保護。此外，對于長期限的合同而言，相比較標(biāo)準(zhǔn)合同，不可避免地會有相應(yīng)的合同修改和調(diào)整。因此，要求在合同條款中為今后談判變化留下足夠的靈活空間。
?。ㄈ┕妼PP的接受態(tài)度
在英國，公眾對PPP接受度存在著兩種現(xiàn)象。一種現(xiàn)象是混淆了PPP與私有化。從本質(zhì)上講，兩者有明顯的區(qū)別。私有化是指一項資產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人部門，由諸如公用事業(yè)委員會等機構(gòu)對其進行監(jiān)管。PPP是公共部門和私人部門合作的一種制度安排，依據(jù)合同法通過合同對雙方權(quán)利義務(wù)進行約定。另一種現(xiàn)象是公眾普遍對整個PPP政策持反對意見，但一旦公共部門披露PPP模式與其他模式的優(yōu)缺點，公眾對特定項目會給予支持。因此，上述兩種現(xiàn)象說明，政府的透明度、政策和項目信息的可獲得性以及審計，對于改善公眾對PPP的認(rèn)知和接受度具有重要作用。
二、公路PPP項目管理
?。ㄒ唬㏄PP在公路網(wǎng)體系中的作用
PPP項目在英國公路網(wǎng)體系中所占比例不大，但卻發(fā)揮著重要的作用。公路管理局是英國運輸部的一個組成部門，負責(zé)管理英國4300多英里的高速公路和主要干線公路，并對PPP項目履行重要職責(zé)。表1為自1996年以來英國公路管理局運用PPP模式完成累計投資情況。據(jù)統(tǒng)計，1996至2012年英國高速公路和主要干線公路PPP項目累計投資約38億英鎊。
圖1 1996至2012年英國公路管理局運用PPP模式情況
?。ǘ┗貓髾C制
對于私人部門而言，PPP項目要求有一定收入來源，進而補償其投資、運營、融資、交易費用以及股權(quán)投資的回報?；貓髾C制主要有三種：使用者付費、影子收費和政府直接付費。使用者付費是指使用者對使用公路所支付的費用。影子收費是指公共部門基于一定交通量向私人部門付費。政府直接付費是指公共部門付費給私人部門，付費機制由幾方面因素構(gòu)成，其中一項主要因素是保證服務(wù)的可得性，即公共部門基于服務(wù)的可得性向私人部門付費；另外一些可能的收入來源包括公路沿線的商業(yè)開發(fā)或土地使用安排帶來的輔助收費，例如公路休息服務(wù)站、餐廳等。
在英國，采用PPP模式的項目除M6及一些橋梁（塞文二橋）采用真實收費外，其他高速公路項目均采用影子收費模式或政府直接付費模式。早期的PPP項目多是基于交通量的影子收費，近來PPP項目則更多使用基于考慮多種因素下的政府直接支付機制。具體因素包括：擁堵狀況、道路可得性、最小績效準(zhǔn)則以及安全性。支付費用的大小主要與既定服務(wù)水平的可得性掛鉤。通常情況下，在項目采購階段，私人部門會就政府直接付費額度提出相應(yīng)的要求。
由于政府直接付費模式對政府帶來了較大資金壓力，英國政府考慮將在今后采用更多真實收費機制開展高速公路PPP項目。
?。ㄈ╉椖糠治龊瓦x擇
決定一個項目是否適合采用PPP模式是一項重要的任務(wù)。英國公路管理局有關(guān)官員表示，采用PPP模式可以實現(xiàn)物有所值，但對于規(guī)模太大、過于復(fù)雜或準(zhǔn)備不夠充分的項目而言卻并不適合。因此，需要公共部門對項目產(chǎn)出說明有清晰的要求，并對項目有充分準(zhǔn)備。英國是根據(jù)區(qū)域發(fā)展重點和主要計劃方案制訂相應(yīng)的交通規(guī)劃。英國公路管理局決定一個項目是否實施主要考慮幾方面因素：一是該項目建設(shè)的必要性情況；二是其他在建或要建項目情況；三是該項目總投資；四是路網(wǎng)對于各項目實施交付時間上的優(yōu)先序要求等。英國要求，對于任何一個重大項目（通常投資額在1億英鎊）首先應(yīng)考慮是否采用PPP模式，對于投資額低于750萬英鎊的項目，認(rèn)為采用傳統(tǒng)建設(shè)方式更能創(chuàng)造價值。
一個項目被識別分析認(rèn)為是PPP模式的潛在項目后，接下來由重大項目和采購局決定項目具體實施方案。對于潛在的PPP項目，首先需要進行物有所值評估，主要從五個方面進行分析：一是項目規(guī)模是否足夠大，大到可以抵消采購和實施過程中產(chǎn)生的交易成本；二是公共部門是否可以明確界定產(chǎn)出和服務(wù)要求；三是私人部門是否有足夠的經(jīng)驗實施項目；四是全生命周期內(nèi)的產(chǎn)出和服務(wù)是否可以被量化；五是是否有合理的方法對私人部門進行績效評估。
如果上述五個方面評價都通過了，說明項目采用PPP能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值，接下來則開展公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)比較分析（簡稱“PSC分析”）。PSC分析旨在對某個項目全生命周期內(nèi)的成本和風(fēng)險進行量化時，采用PPP模式與傳統(tǒng)政府供給模式相比是否能夠產(chǎn)生價值。如圖2所示，當(dāng)采用PPP模式，基本成本（base case）和公共部門保留風(fēng)險成本之和小于PSC公共部門支出成本，這就說明項目采用PPP模式是物有所值的，反之，則不適合采用PPP模式。英國財政部一般不再要求PPP項目進行PSC分析，而是基于審計和經(jīng)驗，并結(jié)合項目特點來判斷一個項目是否能通過PSC檢驗。而公路管理局則仍借助于PSC方法進行判斷。
但值得注意的是，針對于物有所值（VfM）和PSC分析目前仍存在著一定爭議。盡管如此，使用這種方法至少可以促進項目實施決策過程的規(guī)范化和可審計化，此外還可以鼓勵所有項目進行全面的商業(yè)分析。
（四）風(fēng)險分配和管理
有效的風(fēng)險分配是PPP項目管理的重要方面。如果一個PPP項目在全生命周期內(nèi)并沒有將重要風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門，這說明該項目并不適合采用PPP模式來供給。但需要注意的是，風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門這一點并不能被過分地強調(diào)。英國對于PPP項目風(fēng)險分配框架有一個基本設(shè)計，具體見表1所示。為了實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移最大化，英國公路管理局提出了“穩(wěn)健、可審計風(fēng)險分配”計劃，具體采取了一系列措施：一是制定標(biāo)準(zhǔn)的合同范本；二是采取一些項目采購技術(shù)，例如在合同最終簽署前組織召開風(fēng)險研討會、對風(fēng)險調(diào)整進行談判等。
表1 英國基本風(fēng)險分配框架
風(fēng)險
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公共部門
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私人部門
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設(shè)計風(fēng)險
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√
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土地征用風(fēng)險
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√
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環(huán)境保護風(fēng)險
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√
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施工技術(shù)風(fēng)險
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√
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巖土風(fēng)險
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√
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設(shè)施重新定位風(fēng)險
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√
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運營養(yǎng)護風(fēng)險
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√
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付費兌現(xiàn)風(fēng)險1
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潛在缺陷風(fēng)險2
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√
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√
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法律政策變化風(fēng)險
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√
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不可抗力風(fēng)險
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√
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競爭性項目3
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√
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注：1.假設(shè)項目回報機制為政府直接付費；2.需要具體根據(jù)項目而定；3.公共部門
通常會規(guī)定一個項目一定范圍內(nèi)不再增加平行的公路，所以此處競爭性項目為一定
范圍外其他交通項目的增加對本項目帶來的競爭，由私人部門承擔(dān)。
（五）采購程序及透明度
針對公路PPP項目，英國通常采用競爭性采購方式選擇私人部門。根據(jù)項目規(guī)模和復(fù)雜性的不同，官員和咨詢顧問可以起到很大作用。例如，M25高速公路項目[3]采購過程就涉及大量內(nèi)外部人員，從而使得項目采購得以高效開展。采購過程主要包括四個主要階段：一是資格預(yù)審；二是投標(biāo)；三是談判；四是簽訂合同。其中，資格預(yù)審包括：發(fā)布預(yù)先信息通知、告知市場有一個項目即將采購；在歐盟官方期刊OJEU上發(fā)布公告；發(fā)布資格預(yù)審公告，介紹項目情況、項目產(chǎn)出要求和說明、評估準(zhǔn)則。招標(biāo)包括：發(fā)布招標(biāo)文件（包含合同范本、投標(biāo)說明和指南、項目的可行設(shè)計方案、項目時間安排表）；投標(biāo)要求及對相關(guān)問題的解答；提交投標(biāo)文件；對投標(biāo)人進行評估，選出候選名單，最終確定優(yōu)先有選人。
透明的采購過程是公共部門和私人部門合作的一項重要前提條件。足夠的透明度對于實際和潛在參與方、采購官員、法律方和公眾而言帶來穩(wěn)定、可靠和可預(yù)測的信息。對于具有規(guī)模大且復(fù)雜的公路PPP項目，透明度尤為重要。因為社會公眾、政府官員、媒體都高度關(guān)注這類大型項目，私人部門將其資金投入到這類項目時也都非常謹(jǐn)慎。因此，通過采取多種渠道、規(guī)范措施提高項目的透明度，滿足各方的信息需求是英國在實踐中的一塊重要工作。例如，聘用廉潔正直的官員對合同中涉及的復(fù)雜條款談判進行監(jiān)管，確保采購過程公正。
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英國公路管理局設(shè)定的PPP項目合同期限通常為30年。標(biāo)準(zhǔn)的合同內(nèi)容包括：核心和一般的合同條款和要求；具體項目合同條款和要求；履行合同條款的時間表等。
合同變更在實踐中是經(jīng)常會發(fā)生的情況。隨著時間的推移，很多條件發(fā)生改變，但早期的PPP合同并沒有設(shè)置足夠的靈活性以適應(yīng)條件的改變。針對這種情況，英國公路管理局制定了雙重合同修訂機制。如果發(fā)生重大變化，就對合同進行重新審查，這可能會促使雙方就合同需要變更的部分進行重新談判，在此基礎(chǔ)上對合同進行變更。M25就是首個在協(xié)議中包含審查條件的項目。否則，就采用一次性修改方式，對已有合同按照標(biāo)準(zhǔn)化方式進行修改。一次性修改可能來自合同規(guī)定的合理調(diào)整、法律調(diào)整、私人部門提出的修改，或者是為了改進或提高項目而需要進行的變更。
三、PPP項目合同管理和運營
從PPP項目全生命周期看，運營階段是非常關(guān)鍵的。運營期間，使用者直接付費模式下，使用公路設(shè)施的公眾向私人部門支付通行費，并對公路設(shè)施進行評價以確定是否滿足其預(yù)期和需求。與其他傳統(tǒng)政府提供基礎(chǔ)設(shè)施模式不同，采用PPP模式的項目更注重吸引公眾的注意力，將公眾的預(yù)期和需求放在首位也正是PPP實踐相比較傳統(tǒng)政府供給模式的一個重要轉(zhuǎn)變。因此，在最初設(shè)計PPP項目時，明確項目產(chǎn)出很重要，包括公眾所關(guān)注的諸如通行時間是否可靠，駕駛環(huán)境是否安全以及旅程的舒適度等。為此，明確的項目預(yù)期目標(biāo)、運營標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出結(jié)果是PPP項目前期設(shè)計和采購以及后續(xù)管理的重要前提。下面對英國高速公路PPP項目合同管理和運營中的績效評估、合同管理以及項目移交進行闡述和分析。
?。ㄒ唬┛冃гu估
基于項目產(chǎn)出建立一套科學(xué)的績效評估方法是公共部門開展有效監(jiān)督管理的重要手段。英國采用關(guān)鍵績效指標(biāo)（Key Performance Indicator, KPI）對PPP項目運營階段私人部門提供服務(wù)的表現(xiàn)進行評估，并將評估結(jié)果作為對私人部門獎勵或懲罰的基礎(chǔ)。在實踐中，私人部門如果保持或超過了大部分合同條款規(guī)定的績效水平，則可以延長事先約定的合同期限。例如，在M25項目中，英國將KPI與其向私人部門支付體系相結(jié)合。支付體系具體根據(jù)六個方面進行調(diào)整，包括車道可用性（Lane availability）、通行效率（Route performance）、判定準(zhǔn)則（Condition criteria）、安全設(shè)施（Safety performance）、事故管理（Unplanned events）以及增值服務(wù)（Proactive management）。其中，車道可用性為主要因素。具體見表2。
表2 英國M25項目向私人部門支付體系調(diào)整機制
關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）
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評估方法
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車道可用性
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罰款的情形：
1、封閉道路；
2、延誤通行（基于延誤成本模型罰款）。
不罰款的情形：
1、在擴寬通道時，事先獲得批準(zhǔn)封閉部分路段；
2、基于緊急維護施工需要，對夜間核心路段進行封閉；
3、突發(fā)事件和意外事故。
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通行效率
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1、月度獎勵或者罰款；
2、對特定路段的評估。
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判定準(zhǔn)則
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罰款的情形：
1、不合格的行車道；
2、被冰雪嚴(yán)重影響的道路通道；
3、技術(shù)系統(tǒng)造成的損失。
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安全設(shè)施
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1、年度獎勵或罰款；
2、M25與國家安全形勢的比較。
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增值服務(wù)
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1、年度獎勵；
2、對公共部門機構(gòu)目標(biāo)完成情況的評估。
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（二）合作關(guān)系管理
英國公路PPP項目合同期限設(shè)定在30年。因此，公共部門和私人部門之間是長期合作關(guān)系，將這種合作關(guān)系的安排如何充分體現(xiàn)在合同管理實踐中尤為關(guān)鍵。
在項目設(shè)計施工階段，英國引入獨立審核人作為第三方對項目進行審核，例如核實支付請求、通過現(xiàn)場訪問檢查項目產(chǎn)出是否符合標(biāo)準(zhǔn)要求等。聘請獨立審核人所需的審核服務(wù)費用主要有兩種支付方式：一種是由公共部門和私人部門共同承擔(dān)；另一種是如果支付費用在某一限額以下，由私人部門獨立承擔(dān)，如果支付費用超過該限額，則超過部分由雙方共同承擔(dān)，未超過部分仍由私人部門承擔(dān)。通常情況下，如果支付給獨立審核人的費用過高，則說明私人部門的表現(xiàn)欠佳。因此，上述兩種支付方式對私人部門具有一定激勵作用。
在項目運營階段，英國公路管理局的合同經(jīng)理作為公共部門代表，與私人部門進行長期合作。合同經(jīng)理的主要職責(zé)包括道路性能檢測、私人部門財務(wù)監(jiān)管和合同管理等（具體見表3）。在較長的運營期內(nèi)，合同經(jīng)理必須嚴(yán)格按照雙方合同約定，謹(jǐn)慎地處理風(fēng)險分配和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等情況從而平衡好公共部門與私人部門之間的關(guān)系。要做好此項工作，合同經(jīng)理需要得到私人部門內(nèi)部員工的支持。如果私人部門沒有按照績效標(biāo)準(zhǔn)運營，公共部門可以按照以下五個步驟處理：第一步，提出意見和批評。合同經(jīng)理以書面形式通知私人部門，告知其行為不符合某些要求或標(biāo)準(zhǔn)。第二步，提交不合格報告。合同經(jīng)理出具關(guān)于私人部門不符行為的官方報告。第三步，補救措施。合同經(jīng)理向私人部門提出警告，如果在某一時限內(nèi)無法完成要求或達到標(biāo)準(zhǔn)，則將會采取相應(yīng)的懲罰措施。第四步，實施懲罰。合同經(jīng)理簽署不合格報告，并對私人部門采取懲罰措施。第五步，警告。合同經(jīng)理通知私人部門合同重大條款可能被執(zhí)行，并最終會有政府介入。對于違約行為，應(yīng)以最小損失為原則盡快處理。到目前為止，英國PPP項目中，還沒有發(fā)生過第五步警告階段的情況。
表3 運營期合同經(jīng)理主要職責(zé)情況
作用
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責(zé)任
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事例
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性能檢測
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1、正式審查；
2、現(xiàn)場檢查；
3、抽樣調(diào)查。
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抽樣調(diào)查：
1、交通管理；
2、路面狀況。
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財務(wù)監(jiān)管
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1、交通數(shù)據(jù)；
2、扣除額/獎金；
3、月結(jié)付款；
4、年度調(diào)整。
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年度調(diào)整：
1、保存有關(guān)記錄；
2、基于扣除額或者獎金每年調(diào)整一次。
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合同管理
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1、溝通聯(lián)絡(luò)；
2、出具報告；
3、記錄和數(shù)據(jù)。
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溝通聯(lián)絡(luò)：
1、與PPP承包商；
2、與第三方（比如公眾等）。
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項目運營階段的合同管理事項除上面所提及的幾方面外，還有一項需特別注意，即認(rèn)清雙方各自承擔(dān)的風(fēng)險，以及確保不會發(fā)生本該由私人部門承擔(dān)的風(fēng)險卻因合同經(jīng)理處理不當(dāng)反而將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給公共部門的情況。例如，在英國由私人部門負責(zé)高速公路的冬季保暢，也就是說，當(dāng)冰雪天氣影響道路通行時，由承包商負責(zé)道路清掃并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。但是在特大暴風(fēng)雨天氣時，除雪設(shè)備無法爬上陡坡，一部分道路不能清理工作，必須封閉道路。根據(jù)合同約定，私人部門會因此受到處罰。因此，在下次預(yù)報有災(zāi)害性天氣時，私人部門會就如何避免類似事情的發(fā)生咨詢合同經(jīng)理。合同經(jīng)理通常不會提出具體意見，而是提醒私人部門確保道路通暢是其責(zé)任。由此，私人部門會認(rèn)識到類似事情只能依靠自己想辦法來解決，比如提前將除雪設(shè)備放置在陡坡的頂部。相應(yīng)的，合同經(jīng)理則成功地禁止了私人部門打算轉(zhuǎn)移風(fēng)險的行為。
?。ㄈ╉椖恳平粭l款
在英國，項目移交條款會根據(jù)公路結(jié)構(gòu)構(gòu)成等情況明確特許經(jīng)營期滿時項目資產(chǎn)剩余的使用壽命。英國的標(biāo)準(zhǔn)為在項目移交時資產(chǎn)剩余使用價值為25%。特許經(jīng)營協(xié)議中約定的項目移交程序與項目施工建設(shè)完成后的交付是不一樣。通常，政府與私人部門之間會建立一套聯(lián)合檢查程序確定項目的維護狀態(tài)是否達到標(biāo)準(zhǔn)。條款中也會對不符合要求的情況如何進行補救有較為詳細的描述。例如，在協(xié)議中會有條款明確建立一套行動計劃和時間安排表，從而使得設(shè)施達到預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)。
四、采用PPP模式帶來的好處和經(jīng)驗總結(jié)
（一）采取PPP模式帶來的好處
在英國，采用PPP模式帶來的好處是更快地供給基礎(chǔ)設(shè)施并實現(xiàn)政府部門職能轉(zhuǎn)變。第一，相比政府傳統(tǒng)供給模式，采用PPP模式可以使得項目盡快實施和供給。主要原因之一是相比私人部門從市場上的籌融資能力，公共部門爭取并撥出財政預(yù)算資金的能力更弱，尤其是在大型項目上。但這并不是說PPP模式的評估手段就是公正的，而是僅僅表明公共部門可以充分利用PPP模式完成項目融資并盡快開展項目實施。第二，越來越多的私人部門通過PPP模式參與高速公路運營和維護，使得公路管理局由過去的公路基礎(chǔ)設(shè)施提供者向監(jiān)管者轉(zhuǎn)變（掌舵者而不是劃槳者），這有助于公路管理局將更多注意力放在提高為公眾服務(wù)的意識上和關(guān)鍵績效指標(biāo)的制定上。
（二）經(jīng)驗總結(jié)
1.在吸引私人部門參與的同時要維護公眾利益
公路PPP項目必須要同時兼顧保護公眾利益和吸引私人參與。這就要求政府和公眾能夠接受合理的價格以此獲取邊際價值或邊際利潤，而私人部門也要遵循追求合理的風(fēng)險和回報，交易成本可控等原則。為了實現(xiàn)該目標(biāo)，公共部門需要基于案例分析等方法識別影響項目全生命周期價值的因素、制定風(fēng)險分配方案、明確公眾的需求并基于需求制定相應(yīng)的關(guān)鍵績效指標(biāo)。在吸引私人部門方面，公共部門采取競爭性采購流程。首先將潛在競爭者或投資人篩選到少數(shù)幾家；然后在降低交易成本的基礎(chǔ)上，調(diào)整項目產(chǎn)出要求和招標(biāo)條件，從而提升透明度和加強責(zé)任制。公共部門認(rèn)為通過這種競爭性采購程序可以避免私人部門有過多利潤，進而可以促進公眾對政府的信心。
2.給予私人部門足夠的創(chuàng)新空間
從事公路PPP項目的私人部門通常是具備技術(shù)、法律、商業(yè)等多方面優(yōu)勢的企業(yè)。這與傳統(tǒng)項目要求按照一定技術(shù)規(guī)范和要求建造設(shè)施并交付的模式存在很大差異。PPP模式下，公共部門授權(quán)給私人部門在協(xié)議范圍內(nèi)投資建設(shè)運營具體項目，并給予足夠的創(chuàng)新和調(diào)整空間。因此，私人部門需要在項目管理、工程技術(shù)規(guī)范和要求之間達成一種平衡，在滿足公共部門目標(biāo)的同時實現(xiàn)自身的目標(biāo)。
3.不斷加強公共部門有關(guān)能力
公共部門的能力高低對PPP項目的有效開展來說非常重要。從實踐經(jīng)驗看，PPP模式的實踐已經(jīng)向公共部門官員提出了各種挑戰(zhàn)。隨著PPP項目運作的逐漸成熟和官員能力的逐步提高，公共部門對外部咨詢顧問或機構(gòu)的依賴程度也逐漸降低。這一方面來自于經(jīng)驗，包括諸如組建最佳實踐小組、建立PPP有關(guān)原則和方針、制定標(biāo)準(zhǔn)和程序等，都對公共部門能力的發(fā)展具有積極促進作用。另一方面來自于公共部門官員根據(jù)工作需要不斷補充相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識和技能，例如法律和金融知識。此外，對于公共部門而言，在PPP管理上還需要規(guī)范化、程序化，這對于開展并監(jiān)督管理好PPP項目具有重要意義，不能正確認(rèn)識到這點，很可能會使得公共部門的管理能力無法滿足實際的需求。
[1] M6高速公路位于伯明翰北部，南起拉格比（Rugby），北至蘇格蘭邊界，全長43公里。
[2] Department of the Environment, Transport and the Regions: The Private Finance Initiative: The First Four Design, Build and Operate Roads Contracts (HC 476)
[3] M25高速公路，也稱為倫敦外環(huán)高速公路，是一條環(huán)繞英國首都圈——大倫敦的環(huán)狀高速道路。
