鐵路破壟再下一城：普通鐵路審批權下放
2017-02-11
簡政放權的改革再下一城。
2月8日，國家發(fā)改委下發(fā)《關于進一步下放政府投資交通項目審批權的通知》，將原本需要發(fā)改委審批的非跨省新建普通鐵路項目等4項政府投資項目審批權限下放給鐵路總公司和省級政府。
審批權力下放，對國家鐵路網來說還是首次。在此之前，鐵總已經開始向各個地方下放鐵路修筑權，國內鐵路所有權和經營權也已全面向社會資本開放。
盡管改革力度很大，但對于地方政府來說，最期盼的還是城際鐵路審批權的下放。
“如果城際鐵路的審批權也能夠下放，對地方政府來說真是莫大的利好，因為現在城際鐵路的主要投資任務都是落在地方政府身上，鐵總已經不要求絕對控股了，甚至有些項目還愿意完全交給地方。地方也比較愿意建設城際鐵路，如果這部分放開，地方的自主性更大。現在放開的普通鐵路，更多的可能還是鐵總在投資建設，對地方影響并不大?！卑不帐“l(fā)改委一位不具姓名的工作人員告訴記者。
不過，在鐵路專家看來，不管放開的是哪種線路，鐵路部門都有了更大的自主權，在吸引民資和投融資改革上，也就有了更有效的籌碼。
審批下放
此次審批權下放，最大利好還是在于鐵總。
根據發(fā)改委的規(guī)定，列入國家批準的相關規(guī)劃中非跨省的新建（含增建雙線）普通鐵路項目，以鐵路總公司投資為主的，由鐵路總公司自行決定，以地方和社會投資為主的由省級政府審批可行性研究報告，均通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺報國務院投資主管部門備案。
這意味著，少有地方主導的同省普通鐵路，將由鐵總說了算。
“以前鐵路、公路建設投資多以政府財政資金投入為主，審批、管理得多一些，現在下放審批權，增加服務，也有利于調動地方政府積極性，特別是吸引民間資本參與投資?！眹倚畔⒅行暮暧^經濟研究室主任牛犁表示。
事實上，從2013年開始，國家發(fā)改委便逐步下放交通項目的投資審批權限，此前首先將城市軌道交通審批權限下放給省級投資主管部門。2015年5月，發(fā)改委印發(fā)《關于調整鐵路建設項目審批程序的通知》顯示，對國家中長期鐵路網規(guī)劃和國務院批準的區(qū)域、專項規(guī)劃明確規(guī)劃建設的鐵路項目，不再審批項目建議書，直接審批可行性研究報告。
“到目前為止，政府投資交通項目的審批權限，國家發(fā)改委層面除了部分跨省跨區(qū)域，資金需求大、需加強綜合協(xié)調的重大項目和中央投資為主項目的審批權限外，其他的全部下放。國家發(fā)改委交通領域審批事項壓減了90%以上?！眹野l(fā)展改革委基礎產業(yè)司副司長鄭劍表示。
目前，發(fā)改委已經對列入國家批準的相關規(guī)劃中非跨省新建普通鐵路項目、新建高速公路項目、重大獨立公（鐵）路橋梁隧道項目、交通行業(yè)直屬院校和科研機構等中央本級非經營項目等4項政府投資交通項目審批事項下放。不過，由于跨省鐵路建設過程中需要做好地區(qū)之間的協(xié)調，因此審批權暫不下放。
在國家行政學院教授汪玉凱看來，通過下放審批事項，不僅使審批時間大幅壓縮，更重要的是，有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，釋放市場活力。
“以往，鐵路、公路這些項目的審批周期都很長，有些項目的審批時間可能長達好幾年，如果把這些權限直接下放給地方，就節(jié)約了項目上馬成本、時間成本；把權限下放給鐵路總公司，就等于由企業(yè)來自主決定，這個項目是投還是不投，不像過去完全靠行政命令，這就發(fā)揮了市場作用?！蓖粲駝P告訴記者。
不過，對地方政府來說，相較于普通鐵路的審批權，更熱盼的是放開城際鐵路的審批權。事實上，目前各個地方修建高速鐵路的熱情仍然很高。
在安徽，未來兩到三年或將16個城市高鐵通達。目前，安徽省內的16個市，當中已經有12個通了高鐵，亳州、阜陽、淮北、宣城還沒有通高鐵，“計劃在兩到三年之內，這四個市全部通高鐵?！卑不帐∪舜蟠砝畈谕嘎丁脮r，高鐵將在安徽省基本實現全覆蓋。
而在貴州，2016年10月，貴州發(fā)改委發(fā)布的《貴州城際網環(huán)境影響報告書》指出，貴州省規(guī)劃了三環(huán)八射城際鐵路網，包含貴陽至興義、都勻至安順、玉屏至黎平等多條鐵路線路。這其中很多線路還停留在省級規(guī)劃未開工建設的階段。加上已經納入國家規(guī)劃的玉銅吉城際鐵路、都凱城際鐵路、盤興城際鐵路等，一大批城際鐵路正在啟動中。
“希望城際鐵路能夠放開，我們已經說了好幾年，但具體還是要看國家規(guī)劃。”上述安徽發(fā)改委人士表示。
融資改革鋪路
在鄭劍看來，交通項目投資規(guī)模都比較大，同時點多面廣，與老百姓的出行、日常生活關系比較密切。而且交通領域重大投資項目占用國家資源、資金、土地都比較多，是推進基礎設施投融資改革的一個重點領域。
事實上，自2013年我國鐵路投融資體制改革以來，在鐵總與地方國有投資公司的合作中，地方在合資鐵路中出資比例越來越大，尤其是城際鐵路建設。近年來，城際鐵路、支線鐵路等項目的建設主導權由中國鐵路總公司逐漸過渡到地方政府和社會資本手中?？偼顿Y279.9億元的川南城際鐵路由四川省出資90%，鐵總僅出資10%；總投資527.5億元的武漢至十堰城際鐵路由湖北省出資80%，鐵總僅出資20%。
同時，中國鐵路總公司總經理陸東福在2017年中國鐵路總公司建設工作會議上表示，要全面實行分類分層建設，充分發(fā)揮總公司、地方政府、社會投資者各自優(yōu)勢，實現優(yōu)勢互補、合作共贏。這意味著中國鐵路總公司主要負責路網干線項目建設，或不再投資城際鐵路、支線鐵路。然而，合資鐵路運營虧損、建設資金籌措難、合資鐵路建設運營模式不規(guī)范等諸多問題卻依然困擾著地方國有投資公司，期待鐵路投融資改革進一步深化的呼聲也愈加強烈。
“審批權利下放，給了鐵路更多的自主權，也有了更多吸引民資的籌碼?！蓖粲駝P表示。
按照鐵總計劃，2017年，鐵總將拓展與鐵路運輸上下游企業(yè)的合作，采取國鐵出資參股、設立合作平臺公司等方式，促進鐵路資本與社會資本融合發(fā)展，并探索股權投資多元化的混合所有制改革新模式，對具有規(guī)模效應、鐵路網絡優(yōu)勢的資產資源進行重組整合，吸收社會資本入股，建立市場化運營企業(yè)。創(chuàng)新鐵路發(fā)展基金發(fā)行模式，暢通企業(yè)、社會投資鐵路發(fā)展基金渠道。同時研究推進鐵路企業(yè)債轉股和鐵路資產證券化改革，加強合資鐵路公司管理，依法合規(guī)推進優(yōu)化重組工作，促進合資鐵路健康可持續(xù)發(fā)展。
