早該廢止的規(guī)章為何引熱議
2016-03-24
3月21日，經(jīng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部常務(wù)會(huì)議、公安部部長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公安部關(guān)于廢止<城市出租汽車管理辦法>的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）正式發(fā)布。這原本是國(guó)務(wù)院清理有關(guān)文件大背景下，相關(guān)部門清理廢止“不合時(shí)宜”部門規(guī)章的“常規(guī)”動(dòng)作，因?yàn)榘l(fā)布時(shí)點(diǎn)（兩會(huì)期間交通運(yùn)輸部剛就出租車行業(yè)改革答記者問）、所涉內(nèi)容（出租車行業(yè)管理尤其是相關(guān)行政許可設(shè)置等）以及處理方式（正式廢止）等原因，剛一發(fā)布就引發(fā)熱議。
有人說，“實(shí)行了18年的出租車管理辦法今天作廢了”；也有人說，這是出租車行業(yè)改革的重大信號(hào)；還有人說，出租車專營(yíng)廢止或私家車作專車運(yùn)營(yíng)的門檻或?qū)⑵瞥?br />
一方面，我們需要對(duì)有關(guān)部門及時(shí)清理廢止不再適用的部門規(guī)章叫好，另一方面，我們也不宜對(duì)常規(guī)的規(guī)章清理工作作放大的想象或解讀。
那么，《城市出租汽車管理辦法》緣何會(huì)被廢止？廢止之后是否意味著出租車行業(yè)監(jiān)管“改弦更張”？
一次遲到的規(guī)章廢止——
“形同虛設(shè)”達(dá)5年之久
要正確理解或解讀此廢止做法，可能還需要對(duì)我國(guó)出租車管理相關(guān)的法律、法規(guī)變遷做一下梳理。
回顧我國(guó)出租車管理，國(guó)家層面最早的規(guī)定始于1989年。當(dāng)時(shí)，由原交通部頒布并于1990年1月1日起施行的部門規(guī)章——《出租汽車旅游汽車客運(yùn)管理規(guī)定》明確了從事出租汽車營(yíng)運(yùn)服務(wù)需辦理營(yíng)運(yùn)證。
事實(shí)上，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)對(duì)出租車的管理還比較分散。基于歷史原因，除了當(dāng)時(shí)的交通部外，還有其他部委也對(duì)出租車具有管理權(quán)。比如原《出租汽車旅游汽車客運(yùn)管理規(guī)定》曾提及，對(duì)于出租車客運(yùn)管理“從全國(guó)范圍看，大部分由交通部門管理，但也有少部分由其他部門管理”。
隨后，由于部委分工及職責(zé)調(diào)整，到了1998年，出租車的管理部門變成了原建設(shè)部和公安部。當(dāng)時(shí)，建設(shè)部聯(lián)合公安部制定發(fā)布了部門規(guī)章《城市出租汽車管理辦法》，該辦法不僅明確了“出租車營(yíng)運(yùn)許可”管理，還提出“城市出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)可以實(shí)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓”。
直到2004年，我國(guó)出租車管理復(fù)雜的情況才得以理順。由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)《道路運(yùn)輸條例》及《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國(guó)務(wù)院412號(hào)令）于2004年7月1日施行。
《道路運(yùn)輸條例》第八十二條規(guī)定，“出租車客運(yùn)和城市公共汽車客運(yùn)的管理辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》明確將“出租汽車經(jīng)營(yíng)資格證、車輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證”列為第112項(xiàng)需保留設(shè)定行政許可事項(xiàng)，許可實(shí)施主體為“縣級(jí)以上地方人民政府出租汽車行政主管部門”。
彼時(shí)的建設(shè)部按照《行政許可法》和《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，進(jìn)一步制定了《建設(shè)部關(guān)于納入國(guó)務(wù)院決定的十五項(xiàng)行政許可的條件的規(guī)定》，并于2004年12月1日起施行，明確了“出租汽車經(jīng)營(yíng)資格證、車輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證”三項(xiàng)行政許可的辦理?xiàng)l件。
而到了2008年，由于國(guó)務(wù)院大部制改革以及相應(yīng)的部委分工職責(zé)調(diào)整。出租車行業(yè)相關(guān)的行政許可歸屬及職責(zé)也相繼發(fā)生了變化。
2011年1月26日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》第十三條規(guī)定，“將《建設(shè)部關(guān)于納入國(guó)務(wù)院決定的十五項(xiàng)行政許可的條件的規(guī)定》的第十五項(xiàng)行政許可刪除”。被刪除的是關(guān)于“出租汽車經(jīng)營(yíng)資格證、車輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證”具體辦理?xiàng)l件的規(guī)定。
簡(jiǎn)單說，自2011年1月26日起，關(guān)于“出租汽車經(jīng)營(yíng)資格證、車輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證”辦理?xiàng)l件及出租汽車行業(yè)管理職責(zé)已經(jīng)不再歸屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（原建設(shè)部）。隨后，包括出租車在內(nèi)的道路運(yùn)輸行業(yè)主管部門統(tǒng)一為交通運(yùn)輸部門，并在各地由縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的道路運(yùn)輸管理工作，縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施道路運(yùn)輸管理工作。
2015年1月1日，由交通運(yùn)輸部制定的部門規(guī)章《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》正式施行，實(shí)際取代了原建設(shè)部、公安部聯(lián)合制定的部門規(guī)章《城市出租汽車管理辦法》，成為出租車行業(yè)管理的部門規(guī)章。
因此，《城市出租汽車管理辦法》這部部門規(guī)章，在2011年1月26日后就處于“形同虛設(shè)”狀態(tài)，但由于承繼的規(guī)章尚未出臺(tái)，暫時(shí)并未宣布廢止。不過，伴隨《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》的正式施行，《城市出租汽車管理辦法》已處于“應(yīng)廢止而未廢止”狀態(tài)。
如今，伴隨住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部正式宣布廢止《城市出租汽車管理辦法》，表明該辦法的歷史使命已經(jīng)完成。
備受關(guān)注的“網(wǎng)約車新規(guī)”——
處于“待國(guó)務(wù)院批復(fù)”階段
眾所周知，本屆政府任期內(nèi)，一直在大力清理和規(guī)范包括行政審批依據(jù)在內(nèi)的各類規(guī)范性文件，建立負(fù)面清單和權(quán)力清單管理機(jī)制。僅2015年，國(guó)務(wù)院就取消和下放311項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，取消123項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)。
此外，2015年國(guó)務(wù)院還發(fā)布了《關(guān)于宣布失效一批國(guó)務(wù)院文件的決定》，要求對(duì)國(guó)務(wù)院及各地方、各部門“與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致、已被新規(guī)定涵蓋或替代、調(diào)整對(duì)象已消失、工作任務(wù)已完成或者適用期已過”的文件予以清理。
因此，廢止《城市出租汽車管理辦法》應(yīng)該放在國(guó)務(wù)院清理規(guī)范性文件的大背景下來(lái)看待，不宜作過多或放大解讀。
關(guān)于出租車行業(yè)的管理和改革以及“網(wǎng)約車管理”等問題，還有待交通運(yùn)輸部會(huì)同多部門起草的《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》，盡早從“征求意見稿”狀態(tài)轉(zhuǎn)入“正式發(fā)布”施行狀態(tài)。
對(duì)于出租車行業(yè)的“份子錢”、經(jīng)營(yíng)權(quán)有償取得變無(wú)償?shù)戎T多問題，其實(shí)，在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議舉行的“深化出租汽車改革與發(fā)展”記者會(huì)上，已有回應(yīng)；在出租車行業(yè)深化改革文件中，也有詳細(xì)方案。
而按照交通運(yùn)輸部2016年立法計(jì)劃，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》目前處于“待國(guó)務(wù)院批復(fù)”階段。此外，按照該計(jì)劃，為了與未來(lái)出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》相銜接，交通運(yùn)輸部2016年還將修訂《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》和《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》。而這或許也給私家車如何按照一定程序取得“專車營(yíng)運(yùn)”資格或條件，留下了想象空間。
（作者系中國(guó)政法大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究中心特約研究員）
