監(jiān)理模式+ 適合什么模式就采用什么模式
2015-06-24
監(jiān)理與建設(shè)管理模式息息相關(guān)，工程監(jiān)理制是改革的核心和重中之重。因此，現(xiàn)在不妨把各種不同模式下的監(jiān)理角色作為切入點(diǎn)，結(jié)合“強(qiáng)制監(jiān)理”、“社會(huì)監(jiān)理”和“自行監(jiān)理”等實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)一步探討“為誰(shuí)監(jiān)理、誰(shuí)監(jiān)理”的角色定位和職責(zé)擔(dān)當(dāng)問(wèn)題，并為“監(jiān)理什么、怎么監(jiān)理”思路奠定基矗
監(jiān)理定位與建設(shè)管理模式新探
近期，關(guān)于有關(guān)部門(mén)“取消強(qiáng)制監(jiān)理”并進(jìn)行改革試點(diǎn)的消息，引起行業(yè)內(nèi)外熱議，贊成者有之，反對(duì)者也不乏其人。但反對(duì)者也普遍承認(rèn)，改革工程監(jiān)理制度是大勢(shì)所趨，現(xiàn)行監(jiān)理制度主要存在定位不清、責(zé)權(quán)利不明等問(wèn)題。
明確監(jiān)理定位即監(jiān)理角色定位，說(shuō)到底，爭(zhēng)論焦點(diǎn)首先是“為誰(shuí)監(jiān)理、誰(shuí)監(jiān)理”問(wèn)題。
當(dāng)前，隨著我國(guó)全面深化改革的新形勢(shì)和公路建設(shè)管理的新發(fā)展，以四項(xiàng)制度為主要內(nèi)容的公路建設(shè)管理體制進(jìn)入了新的改革階段。交通運(yùn)輸部《公路建設(shè)管理體制改革研究》報(bào)告中，按照問(wèn)題導(dǎo)向、頂層設(shè)計(jì)原則，明確落實(shí)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、改革工程監(jiān)理制、完善招投標(biāo)制和強(qiáng)化合同管理制等基本要求，提出并試點(diǎn)了三種項(xiàng)目建設(shè)管理模式：自管模式、改進(jìn)的傳統(tǒng)模式和代建模式，同時(shí)要求創(chuàng)新項(xiàng)目建設(shè)管理模式，逐步推行一體化的項(xiàng)目建設(shè)自管模式和專(zhuān)業(yè)化的代建制模式，把握準(zhǔn)確定位，明確在不同建設(shè)項(xiàng)目管理模式下工程監(jiān)理可以有不同實(shí)現(xiàn)形式。
原監(jiān)理定位規(guī)定梳理我國(guó)現(xiàn)代公路工程監(jiān)理制度經(jīng)過(guò)起步、推廣、規(guī)范、穩(wěn)定等發(fā)展階段，目前進(jìn)入了改革轉(zhuǎn)折期。相應(yīng)地，監(jiān)理職責(zé)定位也不斷變化。
1985年7月，交通部發(fā)布《公路工程質(zhì)量監(jiān)理暫行辦法》（[85]交公路字1459號(hào)）提出：“工程質(zhì)量監(jiān)理機(jī)構(gòu)代表建設(shè)單位負(fù)責(zé)對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)理人員應(yīng)對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)，維護(hù)國(guó)家利益。”“建設(shè)單位應(yīng)向所負(fù)責(zé)的工程建設(shè)項(xiàng)目派出駐工地的工程質(zhì)量監(jiān)理人（也可委托或聘請(qǐng)），上述監(jiān)理人員應(yīng)經(jīng)交通廳工程質(zhì)量監(jiān)理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)并抄送建設(shè)銀行(601939,股吧)。”可以看出，當(dāng)時(shí)質(zhì)量監(jiān)理指的是質(zhì)量監(jiān)督。
隨著魯布革水電站（1984年10月開(kāi)工，我國(guó)改革開(kāi)放后第一個(gè)利用世行貸款并進(jìn)行國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)和項(xiàng)目管理的工程）、西（安）三（原）一級(jí)公路（1986年12月開(kāi)工，第一條利用世行貸款修建的公路）、京津塘高速公路（1987年12月開(kāi)工，第一條按菲迪克實(shí)行監(jiān)理制的高速公路）等世行貸款項(xiàng)目的建設(shè)，以《菲迪克施工合同條款》為核心的施工監(jiān)理制被原汁原味地正式引進(jìn)。到1995年4月，我國(guó)第一項(xiàng)工程監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)—《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》（JTJ077-95）發(fā)布，標(biāo)志著被稱(chēng)為“中國(guó)特色的菲迪克條款”形成。在其條文說(shuō)明中強(qiáng)調(diào)：“由于世界銀行、亞洲銀行等國(guó)際金融組織有明確規(guī)定，使用他們貸款的項(xiàng)目，必須實(shí)行工程施工監(jiān)理。”“在改革開(kāi)放的新形勢(shì)下，公路建設(shè)管理體制由建設(shè)單位直接管理，轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)主、監(jiān)理、承包人各就其位、各司其職、各負(fù)其責(zé)的共同管理模式。”監(jiān)理作為“公正的獨(dú)立第三方”，同時(shí)維護(hù)業(yè)主和承包商的利益，更重要的，外方、中方監(jiān)理要維護(hù)貸款方的利益。
1989年4月，交通部《公路工程施工監(jiān)理暫行辦法》（[89]工公字131號(hào)）規(guī)定：“建立我國(guó)公路建設(shè)的監(jiān)理制度”，“監(jiān)理工程師依據(jù)監(jiān)理合同，獨(dú)立、公正地行使監(jiān)理職權(quán)，對(duì)業(yè)主和承包人均具有約束力；業(yè)主對(duì)工程施工的任何決定，必須通過(guò)監(jiān)理工程師，并符合合同規(guī)定”，“業(yè)主與承包人在執(zhí)行施工合同中，發(fā)生任何合同爭(zhēng)端均須提交監(jiān)理工程師協(xié)調(diào)和解決”。1992年5月，交通部《公路工程施工監(jiān)理辦法》（交工發(fā)[1992]378號(hào)）指出：“完善施工監(jiān)理制度”，“建設(shè)單位與施工單位在執(zhí)行施工合同中發(fā)生合同爭(zhēng)端，應(yīng)按照施工合同及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，提交監(jiān)理工程師協(xié)調(diào)解決。”可見(jiàn)，監(jiān)理工程師作為經(jīng)業(yè)主委托、獨(dú)立于業(yè)主和承包商之外的一方，應(yīng)按照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范公平、公正地維護(hù)雙方的利益。但《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》（JTJ077-95）條文說(shuō)明中說(shuō)：“施工監(jiān)理單位是執(zhí)法單位。”反映了大家對(duì)監(jiān)理的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一、準(zhǔn)確。
1997年7月《公路法》第二十三條：“公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)行法人負(fù)責(zé)制度、招標(biāo)投標(biāo)制度和工程監(jiān)理制度。”1997年11月《建筑法》第三十條“：國(guó)家推行建筑工程監(jiān)理制度。國(guó)務(wù)院可以規(guī)定實(shí)行強(qiáng)制監(jiān)理的建筑工程的范圍。”第三十二條：“建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。”在國(guó)家法律層面正式確立了工程監(jiān)理制度，當(dāng)然也有人理解為“強(qiáng)制監(jiān)理”。2000年1月，國(guó)務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十二條：“下列建設(shè)工程必須實(shí)行監(jiān)理（：一）
國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程（二）大中型公用事業(yè)工程；（三）成片開(kāi)發(fā)建設(shè)的住宅小區(qū)工程；（四）利用外國(guó)政府或者國(guó)際組織貸款、援助資金的工程；（五）國(guó)家規(guī)定必須實(shí)行監(jiān)理的其他工程。”
1992年6月，交通部《公路工程質(zhì)量監(jiān)督暫行規(guī)定》（交工發(fā)[1992]443號(hào)）提出了“公路工程實(shí)行"政府監(jiān)督、施工監(jiān)理、企業(yè)自檢"的質(zhì)量保證體系。”1996年7月，交通部《公路建設(shè)市場(chǎng)管理辦法》第三十四條：“公路工程實(shí)行"政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)理、企業(yè)自檢"的三級(jí)質(zhì)量保證體系。”2004年12月，交通部《公路建設(shè)市場(chǎng)管理辦法》第二十九條：“公路工程實(shí)行政府監(jiān)督、法人管理、社會(huì)監(jiān)理、企業(yè)自檢的質(zhì)量保證體系。”社會(huì)監(jiān)理只是在監(jiān)理行業(yè)獨(dú)立、發(fā)展之初，從措辭、用詞上與“政府”監(jiān)督、“企業(yè)”自檢相對(duì)應(yīng)、相區(qū)分，而不是政府、社會(huì)、企業(yè)三者關(guān)系定位，更不是代表社會(huì)進(jìn)行監(jiān)理，監(jiān)理、施工單位的社會(huì)企業(yè)屬性是相同的。
監(jiān)理不是第三方的說(shuō)法，在變革性的1999年第1版菲迪克《施工合同條款》（新紅皮書(shū)）中，得到了確認(rèn)。它淡化了監(jiān)理工程師的“第三方”獨(dú)立、公正和仲裁等特征，工程師是“雇主的人員”，“雇主應(yīng)任命工程師，履行合同中規(guī)定的職責(zé)”“工程師應(yīng)被視為代表雇主”等表述隨處可見(jiàn)。另外，菲迪克已于2013年啟動(dòng)新的修訂工作，（咨詢(xún)）工程師是“問(wèn)題解決者、組織者、溝通者、計(jì)算者和設(shè)計(jì)者。”
實(shí)際上，目前我國(guó)在不同地區(qū)、不同管理模式的公路建設(shè)項(xiàng)目中，監(jiān)理既非“獨(dú)立第三方”，也非真正意義上的“業(yè)主代表”，與業(yè)主、施工單位之間的責(zé)權(quán)存在交叉。
建設(shè)管理模式日前，交通運(yùn)輸部提出“創(chuàng)新項(xiàng)目管理模式，探索項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)化的多路徑”。針對(duì)多年來(lái)大部分公路建設(shè)項(xiàng)目采用的“建設(shè)＋監(jiān)理”傳統(tǒng)模式，對(duì)政府性投資建設(shè)項(xiàng)目提出三種項(xiàng)目建設(shè)管理模式。我們把世行等貸款項(xiàng)目要求的菲迪克模式納入，分別稱(chēng)為A、B、O、P四種模式。
A模式，又稱(chēng)三角模式或平衡模式、菲迪克模式，即原世行、亞行等貸款項(xiàng)目全面執(zhí)行菲迪克條款的模式，在貸款方制約下實(shí)現(xiàn)真正意義上的“鐵三角”（監(jiān)理＋業(yè)主＋承包商）。
B模式，又稱(chēng)垂直模式或傳統(tǒng)模式，即項(xiàng)目法人社會(huì)監(jiān)理施工單位模式，三者不是“平行”或“三角”關(guān)系，而是垂直管理關(guān)系。我國(guó)大部分工程建設(shè)項(xiàng)目采用的是這種業(yè)主招標(biāo)委托社會(huì)監(jiān)理模式，并逐步形成了“五控兩管一協(xié)調(diào)（質(zhì)量、安全、環(huán)保、費(fèi)用、進(jìn)度控制，合同、信息管理，綜合協(xié)調(diào)）”
工作機(jī)制。今后，對(duì)于建設(shè)規(guī)模大、技術(shù)條件復(fù)雜的項(xiàng)目，仍然適合采用這種責(zé)權(quán)明確的改進(jìn)傳統(tǒng)模式。
O模式，又稱(chēng)一體模式或自管模式，即項(xiàng)目法人（監(jiān)理）施工單位模式。由具備相應(yīng)專(zhuān)業(yè)能力的項(xiàng)目法人統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理的全部工作，不再?gòu)?qiáng)制實(shí)行委托社會(huì)監(jiān)理，而是自行監(jiān)理。自管模式的優(yōu)勢(shì)，在于項(xiàng)目法人對(duì)工程全權(quán)負(fù)責(zé)，有利于主體責(zé)任落實(shí)，同時(shí)集中管理也提高了管理效率。
P模式，又稱(chēng)代建模式，即出資人代建單位（＋監(jiān)理）施工單位模式。項(xiàng)目出資人沒(méi)有足夠的專(zhuān)業(yè)管理能力時(shí)，通過(guò)招標(biāo)等方式選擇代建單位，簽訂代建合同，委托其承擔(dān)建設(shè)管理工作，并鼓勵(lì)代建單位同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)理工作。
不同模式下的監(jiān)理定位毫無(wú)疑問(wèn)，在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架下，“為誰(shuí)監(jiān)理”的答案只有一個(gè)：為雇主—付監(jiān)理費(fèi)給自己的人，即建設(shè)單位（項(xiàng)目法人）。監(jiān)理工程師認(rèn)真負(fù)責(zé)、付出了勞動(dòng)，同時(shí)為國(guó)家、為社會(huì)、為人民、為政府、為行業(yè)、為企業(yè)，甚至為施工單位、更為自己，作出了貢獻(xiàn)。但不能因此說(shuō)代表他們?nèi)魏我环?。即使政府投資建設(shè)項(xiàng)目中監(jiān)理費(fèi)出自財(cái)政資金，監(jiān)理也是直接為項(xiàng)目法人服務(wù)。
眾所周知，代表政府進(jìn)行工程質(zhì)量、安全等監(jiān)督管理的是監(jiān)督部門(mén)。托人負(fù)責(zé)的受托方，按合同要求和規(guī)范開(kāi)展監(jiān)理工作。
監(jiān)理工作是項(xiàng)目建設(shè)管理工作的重要組成部分（以前也有“監(jiān)理工作是建設(shè)管理工作的延伸”的說(shuō)法），是一種咨詢(xún)服務(wù)，監(jiān)理單位根據(jù)委托方要求，通過(guò)合同明確責(zé)任和權(quán)利。我國(guó)的工程實(shí)踐和國(guó)外的管理經(jīng)驗(yàn)都表明，監(jiān)理的職責(zé)和工作內(nèi)容不是可有可無(wú)，而是要把握準(zhǔn)確定位，明確在不同的建設(shè)項(xiàng)目管理模式下工程監(jiān)理可以有不同的實(shí)現(xiàn)形式，即“誰(shuí)監(jiān)理”的問(wèn)題。
A平衡模式中，監(jiān)理單位是獨(dú)立的咨詢(xún)公司，監(jiān)理工程師是高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)管理咨詢(xún)?nèi)藛T。按照世行等貸款方的規(guī)定要求，通過(guò)公開(kāi)（國(guó)際）招標(biāo)選擇監(jiān)理單位，如京津塘高速公路工程，主要按照菲迪克土木工程通用合同條款、公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)理合同等進(jìn)行合同管理以及工程質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用控制，有計(jì)量支付權(quán)和仲裁權(quán)，因此稱(chēng)為獨(dú)立第三方、三角關(guān)系。菲迪克條款的主要內(nèi)容是明確業(yè)主、（監(jiān)理）工程師和承包商的關(guān)系和職責(zé)，而不是僅針對(duì)監(jiān)理工程師。在該模式下，核心是合同管理，關(guān)鍵是計(jì)量支付權(quán)和“讓工程師滿意”。必須考慮貸款方的最終支付權(quán)和監(jiān)管權(quán)，監(jiān)理也可視為貸款方的代表，這才是平衡關(guān)系的基礎(chǔ)和保證。只不過(guò)我們逐步相應(yīng)地配備了大量監(jiān)理員和輔助人員，過(guò)多地參與工程現(xiàn)場(chǎng)檢查控制，并因此造成了我國(guó)監(jiān)理定位的模糊和混亂。
B傳統(tǒng)模式中，監(jiān)理單位是獨(dú)立的監(jiān)理公司，監(jiān)理人員包括監(jiān)理工程師、監(jiān)理員和輔助人員。根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)，由項(xiàng)目法人通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式選擇、委托監(jiān)理公司設(shè)立監(jiān)理機(jī)構(gòu)，通過(guò)簽訂監(jiān)理合同明確雙方職責(zé)。建設(shè)、監(jiān)理、施工單位是垂直管理關(guān)系，監(jiān)理機(jī)構(gòu)、監(jiān)理工程師受項(xiàng)目法人委托、代表項(xiàng)目法人、對(duì)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)。監(jiān)理機(jī)構(gòu)按照法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》和監(jiān)理、施工合同等，負(fù)責(zé)工程質(zhì)量、安全、環(huán)保、進(jìn)度、費(fèi)用等控制，以及合同事項(xiàng)管理等工作，有一定的現(xiàn)場(chǎng)計(jì)量權(quán)。
我國(guó)監(jiān)理公司一般由原交通公路行業(yè)單位所屬或設(shè)立，現(xiàn)在作為獨(dú)立行業(yè)，多數(shù)監(jiān)理單位的咨詢(xún)屬性仍不明確。因此，要鼓勵(lì)扶持監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)它們逐步向高端咨詢(xún)、代建等方向發(fā)展，根據(jù)市場(chǎng)需求提供高水平、個(gè)性化的咨詢(xún)服務(wù)。我們還要深化監(jiān)理人員職業(yè)資格制度改革，更加注重從業(yè)人員的實(shí)際專(zhuān)業(yè)能力和水平。
O自管模式中，由項(xiàng)目法人統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理工作和監(jiān)理工作，不再?gòu)?qiáng)制實(shí)行社會(huì)監(jiān)理，監(jiān)理人員是項(xiàng)目法人人員或其聘用的監(jiān)理工程師。項(xiàng)目法人按照法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》自行監(jiān)理，對(duì)工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資、環(huán)保等負(fù)總責(zé)。自管不是不監(jiān)理，而是項(xiàng)目法人自行監(jiān)理，仍要根據(jù)法律法規(guī)、執(zhí)行監(jiān)理規(guī)范、完成相應(yīng)的監(jiān)理工作。由于原本監(jiān)理的工作內(nèi)容就屬于項(xiàng)目建設(shè)管理工作的組成部分，如果項(xiàng)目法人有具備相應(yīng)監(jiān)理能力的人員，能夠完成規(guī)定的監(jiān)理工作并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不再委托他人進(jìn)行監(jiān)理，也未嘗不可。自管與原建設(shè)單位直接管理的區(qū)別，在于監(jiān)理工作的依據(jù)、職責(zé)、范圍、內(nèi)容、程序和效率等更加明晰、規(guī)范和細(xì)致。
P代建模式中，由項(xiàng)目出資人選擇符合資格標(biāo)準(zhǔn)、具有相應(yīng)管理能力的代建單位承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理工作，并鼓勵(lì)代建單位統(tǒng)一負(fù)責(zé)建設(shè)管理工作和監(jiān)理工作。代建是比監(jiān)理更全面、更直接、更深入的工程項(xiàng)目管理，監(jiān)理工作是代建工作的必然組成部分。同時(shí)，具備能力的監(jiān)理單位從事代建也是大勢(shì)所趨。
綜上所述，把為項(xiàng)目法人監(jiān)理與不同模式下誰(shuí)監(jiān)理相結(jié)合考慮，可以將開(kāi)放程度分為四個(gè)等級(jí)（L1為最高、L4為最低）。同時(shí)，不管如何改革、發(fā)展、調(diào)整，都應(yīng)把明確職責(zé)、保證費(fèi)用、提高素質(zhì)、降低人數(shù)等作為監(jiān)理管理基本要求，并最終實(shí)現(xiàn)保證工程質(zhì)量、安全和效益目標(biāo)。
為完善建設(shè)管理模式而進(jìn)行監(jiān)理制度改革、明確監(jiān)理職責(zé)定位，既不是簡(jiǎn)單地取消，也不是簡(jiǎn)單地恢復(fù)業(yè)主獨(dú)家管理，而是回歸“工程咨詢(xún)服務(wù)”的本質(zhì)，適應(yīng)公路建設(shè)發(fā)展形勢(shì)，滿足不同建設(shè)管理模式需求，視需、適需服務(wù)，按照責(zé)權(quán)利一致原則，依法依合同履行職責(zé)、發(fā)揮作用。
無(wú)論哪種建設(shè)管理模式，“為誰(shuí)監(jiān)理”的答案是相同的，有所區(qū)別的是“誰(shuí)監(jiān)理”。而針對(duì)“監(jiān)理什么、怎么監(jiān)理”問(wèn)題，交通運(yùn)輸部提出，要修訂監(jiān)理規(guī)范，突出程序控制、工序驗(yàn)收和抽檢評(píng)定職能，適當(dāng)減少旁站、平行試驗(yàn)和內(nèi)業(yè)等工作量，強(qiáng)化質(zhì)量安全關(guān)鍵問(wèn)題的話語(yǔ)權(quán)和否決權(quán)。
