履職到位才能盡職免責
2015-03-09
今年全國兩會，全國政協(xié)委員、交通運輸部安全與質(zhì)量監(jiān)督管理司司長成平的提案，直指生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理中的法律法規(guī)不足，建議改進事故調(diào)查機制，建立盡職免責制度，不斷推進調(diào)查程序法定化和方法標準化。
近日發(fā)布的《交通運輸部關(guān)于推進交通運輸安全體系建設(shè)的意見》中提出，各級交通運輸管理部門和交通運輸企業(yè)，要規(guī)范履職行為，研究建立考核評價、盡職免責機制。早在2012年年底，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局出臺的《關(guān)于進一步深化安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的意見》中也提出，堅持權(quán)責一致、有錯必糾和依法履職、盡職免責相結(jié)合，明確對已經(jīng)按照年度執(zhí)法工作計劃、現(xiàn)場檢查方案和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的方式、程序履行安全監(jiān)管監(jiān)察職責的，依法免予追究執(zhí)法責任。
那么，如何才能做到制度規(guī)范、程序完善、盡職有痕，促使交通運輸有關(guān)人員“履職到位”，從而實現(xiàn)“盡職免責”，本報特別采訪了相關(guān)法律專家。
科學嚴謹依法依規(guī)實事求是注重實效
●近年來，時有負責交通運輸行政管理的領(lǐng)導和干部因為生產(chǎn)安全事故受到處罰的情況發(fā)生，重者被追究刑事責任，輕者被追究黨紀政紀責任。這使得大家對“安全”產(chǎn)生恐懼心理，較為典型的話題就是“干到什么程度才能免責”。交通運輸部管理干部學院法學教授張柱庭表示，答案應當是：在新《安全生產(chǎn)法》科學嚴謹、依法依規(guī)、實事求是、注重實效原則下的“盡職免責”。
張柱庭結(jié)合新《安全生產(chǎn)法》進行了具體分析。他說，新《安全生產(chǎn)法》第八十三條規(guī)定：事故調(diào)查處理應當按照科學嚴謹、依法依規(guī)、實事求是、注重實效的原則，及時、準確地查清事故原因，查明事故性質(zhì)和責任，總結(jié)事故教訓，提出整改措施，并對事故責任者提出處理意見。這一條文與老《安全生產(chǎn)法》相關(guān)條款相比，主要有幾個變化：
一是新增加了事故調(diào)查處理“科學嚴謹”原則。過去的“尊重科學”主要是強調(diào)了事故處理中對科學的態(tài)度，但是否必須按照科學要求處理并無要求。由于法律層面的要求水平低，這就導致出現(xiàn)事故處理中“尊重科學”不具有“剛性”要求，出現(xiàn)了事故處理因果關(guān)系認定中生拉硬扯的現(xiàn)象?！笆鹿侍幚砜偟糜腥素撠煛本褪瞧浔厝划a(chǎn)物?！笆鹿侍幚砜偟糜腥素撠煛笔侵钢灰l(fā)生生產(chǎn)安全事故，不論什么情況，不管有無關(guān)聯(lián)性，總得找?guī)讉€人處理，其本質(zhì)就是不講科學?，F(xiàn)在的“科學嚴謹”不只是“尊重”，而是應當必須執(zhí)行的原則，因此，“事故處理總得有人負責”應當摒棄。
二是新增加了事故調(diào)查處理“依法依規(guī)”原則。老《安全生產(chǎn)法》沒有規(guī)定事故處理“依法依規(guī)”原則，2007年出臺的《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》中才出現(xiàn)了“對事故責任者依法追究責任”。實際執(zhí)行中，一方面，由于老《安全生產(chǎn)法》中沒有“依法”的要求，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》職能是“依規(guī)”，等級偏低；另一方面，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》中“對事故責任者依法追究責任”，實際上沒有解決違反行為模式認定的“依規(guī)”，只是追究責任的“依法”。這相當于“罪名不定，直接判刑”。因此說，“事故處理總得有人負責”是違反刑事、行政責任追究“過錯問責”的法治原則的。增加事故調(diào)查處理“依法依規(guī)”的原則，將對今后事故處理產(chǎn)生重大影響。
新《安全生產(chǎn)法》中規(guī)定：負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門的工作人員，有下列行為之一的，給予降級或者撤職的處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責任：對不符合法定安全生產(chǎn)條件的涉及安全生產(chǎn)的事項予以批準或者驗收通過的；發(fā)現(xiàn)未依法取得批準、驗收的單位擅自從事有關(guān)活動或者接到舉報后不予取締或者不依法予以處理的；對已經(jīng)依法取得批準的單位不履行監(jiān)督管理職責，發(fā)現(xiàn)其不再具備安全生產(chǎn)條件而不撤銷原批準或者發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)違法行為不予查處的；在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時處理的。
這里行政監(jiān)管工作人員瀆職行為明確為四種類型，處分為降級或者撤職，構(gòu)成犯罪的依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責任。新《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定：負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門的工作人員有前款規(guī)定以外的濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責任。這一規(guī)定無論是從認定行為還是從追究責任角度看，是實行“過錯問責”的，不是“無過錯問責”。
張柱庭認為，實行“過錯問責”，放棄“無過錯問責”，就應當實行“盡職免責”，即：負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門的工作人員依法依規(guī)全面履行了安全監(jiān)管職責，即使發(fā)生事故也不追究其法律責任。不過，要允許對領(lǐng)導干部保留“無過錯問責”。因為按照中央《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的，要對黨政領(lǐng)導干部實行問責。這里的“問責”是“無過錯問責”。允許對領(lǐng)導干部保留“無過錯問責”，這與國際上通行的“業(yè)務(wù)類”干部“過錯處分”，政務(wù)類干部“無過錯處分”的精神是一致的。因為政務(wù)類干部往往是人民依法選舉產(chǎn)生的，因此，要對“社會安全事故”承擔政治風險。
三是新增加了事故調(diào)查處理“注重實效”原則。老《安全生產(chǎn)法》中沒有規(guī)定事故處理的“注重實效”，這導致了事故處理“就事論事”，有的事故發(fā)生后，處理一批干部“就事了事”，部分被處理的干部認為冤枉，有責任未被處理的干部則“漏網(wǎng)”，這些問題積累后形成“誰新提拔誰管安全”、“遇到安全躲著走”的現(xiàn)象，不能真正吸取教訓。根據(jù)習近平總書記提出的“一廠出事故、萬廠受教育，一地有隱患、全國受警示”的要求，新《安全生產(chǎn)法》增加“注重實效”的原則。事故的調(diào)查處理要真正做到“一與萬”、“一地和全國”的關(guān)系，必須擯棄“事故處理總得有人負責”的思維，回到“過錯問責”上，才能真正實現(xiàn)“注重實效”。
職責法定執(zhí)法有據(jù)履職留痕
●交通運輸部科學研究院交通發(fā)展研究中心政策法規(guī)部副主任李燕霞認為，交通運輸行政主管部門應當強化頂層設(shè)計，堅持實事求是，遵循“明晰職責、權(quán)責相當”的管理原則，制定出臺本部門依法履職、盡職免責相關(guān)規(guī)定。各級交通運輸行政執(zhí)法機構(gòu)應全面推行痕跡化監(jiān)管，確保交通運輸行政執(zhí)法全過程留痕備查；規(guī)范制作執(zhí)法文書；及時移交移送相關(guān)材料。
在實際操作中，如何才能實現(xiàn)”依法履職、盡職到位“，從而實現(xiàn)“盡職免責”。李燕霞表示，重點在于，要嚴格按照法定職責和法定程序履行職責。
職權(quán)法定是盡職免責制度的基本前提。李艷霞說，因此，在立法中應當明確分清責任主體，盡可能量化責任等級，細化安全監(jiān)管主體的相關(guān)義務(wù)、履職標準以及履職方式。通過建立完善盡職免責法律制度，可以營造“在崗就要盡職，履職必須到位，盡職可以免責”的良好法治氛圍，建立起安全生產(chǎn)長效機制。
如何最大限度地調(diào)動執(zhí)法人員工作積極性，化解在履行職責過程中的風險？李燕霞認為，交通運輸行政主管部門應當強化頂層設(shè)計，堅持實事求是，遵循“明晰職責、權(quán)責相當”的管理原則，制定出臺本部門依法履職、盡職免責相關(guān)規(guī)定。各級交通運輸行政執(zhí)法機構(gòu)應當做到：
一是全面推行痕跡化監(jiān)管，確保交通運輸行政執(zhí)法全過程留痕備查?，F(xiàn)場檢查要留有記錄，每一次執(zhí)行執(zhí)法任務(wù)，都應當認真填寫《現(xiàn)場檢查記錄表》，按照規(guī)定的檢查流程，詳細記錄檢查情況以及發(fā)現(xiàn)的問題，檢查結(jié)束應當有結(jié)論。《現(xiàn)場檢查記錄表》制作完成后要交由當事人簽字確認。執(zhí)法人員在現(xiàn)場采用筆記本電腦填寫的檢查記錄、制作的執(zhí)法文書和錄音、照片、錄像等視聽資料可以通過網(wǎng)絡(luò)實時提交至后臺服務(wù)器保存，提高執(zhí)法痕跡化監(jiān)管的效率。
二是規(guī)范制作執(zhí)法文書。對安全檢查中發(fā)現(xiàn)的違法問題，應按交通運輸部《交通執(zhí)法文書制作規(guī)范》和《交通運輸行政處罰規(guī)范》的要求，規(guī)范制作《交通運輸違法行為立案審批表》、《現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄》或《調(diào)查詢問筆錄》等執(zhí)法文書，做到文書內(nèi)容齊全、格式規(guī)范、表述準確。
三是及時移交移送相關(guān)材料。對于違反法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，應當給予交通運輸行政處罰的案件，屬于本機關(guān)管轄的，交通運輸執(zhí)法機構(gòu)應當在終結(jié)調(diào)查后，將調(diào)查取證過程中收集、制作的各類證據(jù)材料和相關(guān)資料，包括書證、物證、現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄、調(diào)查詢問筆錄、違法行為調(diào)查終結(jié)報告等，按照規(guī)定送本機關(guān)處罰案件審查部門審查。對于不屬于交通運輸行政主管部門管轄的案件，應當按照有關(guān)要求和時限移送有管轄權(quán)的機關(guān)處理。交通運輸執(zhí)法機構(gòu)在移交移送材料時應當列明移交移送清單備查。
